I OSK 1748/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miastko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 252/09 w sprawie ze skargi Gminy Miastko na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości stanowiącej mienie komunalne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 252/09 oddalił skargę Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości stanowiącej mienie komunalne. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Rada Miejska w M. podjęła w dniu [...] sierpnia 2008 r. uchwałę nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu działki gruntu stanowiącej mienie komunalne o następującej treści: "Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. Nr 142 z 2001r., poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 13 ust.1 i art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. Nr 261 z 2004r., poz. 2603 z późn. zm.) Rada Miejska w M. uchwala, co następuje: "§ 1. Przeznacza się do sprzedaży w drodze przetargu działkę gruntu, oznaczoną numerem 156 o powierzchni 0,53ha, położoną w obrębie Świerzno, gm. M. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi M. § 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.". Wojewoda Pomorski uznał, iż w/w uchwała jest sprzeczna z prawem i pismem z dnia 10 września 2008 r. zawiadomił Radę Miejską w M. o swoim stanowisku oraz wezwał do dostosowania jej do stanu zgodnego z prawem oraz poinformował o zajęciu stanowiska w sprawie w terminie 7 dni. W uzasadnieniu wskazał, że przeznaczenie nieruchomości gminnej do sprzedaży należy do kompetencji wójta, radzie gminy przysługuje zaś uprawnienie do wyrażania zgody na dokonanie takiej czynności, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uchwały. Rada Miejska w M. pismem z dnia 25 września 2008 r. nr [...] odmówiła zmiany przedmiotowej uchwały. W związku z powyższym, Wojewoda Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2008 r. nr [...], stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu działki gruntu stanowiącej mienie komunalne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przepis art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stanowi, że nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, która następuje w drodze przetargu. Natomiast stosownie art. 25 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym (gminnym zasobem nieruchomości). W związku z powyższym, organ nadzoru stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży należy do kompetencji wójta, natomiast radzie gminy przysługuje uprawnienie do wyrażania zgody na dokonanie czynności sprzedaży. Wyjaśnił, że na tle ogólnej kompetencji wójta wynikającej z w/w przepisów, kompetencje rady gminy w zakresie gospodarowania mieniem gminnym mają charakter wyjątkowy i obejmują tylko kwestie określone w art. 18 ust 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji Wojewoda uznał, że w przedmiotowej uchwale Rada Miejska w M. wykroczyła poza zakres przysługujących jej kompetencji, co stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi Gminy M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, któremu zarzucono naruszenie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 lit. a, art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazując na treść w/w przepisów stwierdziła, że kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest wykładnia pojęcia gospodarowanie mieniem komunalnym i gminnym zasobem nieruchomości oraz wykonywania czynności z zakresu obrotu nieruchomościami. W związku powyższym, odwołując się do art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdziła, że gospodarowanie to wykonywanie czynności przewidzianych art. 23 ust. 1 tej ustawy, w tym czynności prawnej zbycia i sprzedaży nieruchomości. Zdaniem skarżącej skoro w/w ustawa nie zawiera definicji wykonywania czynności, to wykładni tego pojęcia należy dokonywać w oparciu o posługujące się tym lub podobnym pojęciem przepisy innych ustaw, z uwzględnieniem art. 169 ust. 1 Konstytucji RP wprowadzającego pojęcie organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, jak i operujących pojęciem organu stanowiącego i kontrolnego oraz organu wykonawczego gminy, wykonującego uchwały organu stanowiącego gminy - art.15 ust. 1, art. 18 , art. 26 ust. 1 i art. 30 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji, Rada Gminy w M. stwierdziła, że pojęcie wykonywania przez Burmistrza czynności dotyczących składników majątku gminy, należy interpretować w kontekście wykonawczego charakteru kompetencji organu wykonawczego, gospodarującego mieniem i zasobem gminnym, oraz z uwzględnieniem konstytucyjnych uprawnień organu wykonawczego, jak i uprawnień organu stanowiącego. A zatem odpowiadając, który organ decyduje o przeznaczeniu istotnych składników mienia do sprzedaży, uwzględnić należy zasadę, iż do właściwości rady gminy należą zasadniczo wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy. Natomiast, odnosząc się do sprawy zastąpienia zwrotu "przeznacza się do sprzedaży" sformułowaniem "wyraża zgodę na zbycie" skarżąca wyjaśniła, że skoro organ wykonawczy obowiązany jest do wykonywania uchwał rady gminy, to stanowisku organu stanowiącego należy przypisać charakter decydujący dla przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. Nie można zatem uznać, iż jest to istotne naruszenie prawa. Ponadto, Rada Miejska w M. wskazała, że przedmiotowa uchwała została przyjęta zgodnie z projektem przygotowanym przez Burmistrza M. i jest zgodna z powszechna praktyką legislacyjną w tych sprawach. Przy czym sformułowanie "przeznacza się do sprzedaży" zaczerpnięte jest z treści art. 45 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2008 r. skarżąca podniosła, ż sprawy gospodarki nieruchomościami gminnymi należą do podstawowych zadań własnych gminy, przy realizacji, których organ wykonawczy podlega wyłącznie radzie gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że stosowanie do treści art. 15 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą. Nie może natomiast podejmować czynności, które należących do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze oraz podejmować uchwał w sprawach, w których kompetencje przyznano innym organom. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zakres uprawnień rady gminy dotyczący spraw majątkowych gminy, rozstrzyganych w drodze uchwały został ujęty w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, przy czym zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, gospodarowanie mieniem komunalnym, należy do zadań organu wykonawczego. Rada gminy może zatem podejmować wyłącznie uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem gminy, albowiem samo gospodarowanie należy do wójta. Zasada ta jest powtórzeniem art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącym, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt. Z tych względów, Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza kompetencje rady gminy oraz konstytucyjną zasadę podziału organów władzy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, rada gminy jest uprawniona wyłącznie do określania zasad gospodarowania mieniem gminy, a jedynym ograniczeniem wójta w procesie gospodarowania mieniem komunalnym jest konieczność uzyskiwania zgody rady gminy w sytuacji, gdy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, zasady gospodarowania mieniem komunalnym, nie zostały określone. A zatem skoro Rada Miejska w M. nie przyjęła dotychczas uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości komunalnych, to jej kompetencje w tym zakresie ograniczały się tylko do wyrażania zgody na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości, po złożeniu przez Burmistrza stosowanego projektu uchwały. Przy czym, Sąd pierwszej instancji, wyjaśnił, że kompetencja rady gminy przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, nie jest tożsama z materią ujętą w zakwestionowanym rozstrzygnięciu Wojewody. Odnosząc się natomiast do pojęcia gospodarowania mieniem komunalnym zawartym art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd pierwszej instancji, wskazał, że pojęcie to oznacza rozporządzanie zasobem nieruchomości komunalnych, przez ich nabywanie, zbywanie, w tym sprzedaż czy też obciążanie nieruchomości. Przy czym, w sytuacji braku określenia zasad nabycia nieruchomości i ich zbycia w uchwale rady gminy na takie rozporządzanie organ wykonawczy ma obowiązek uzyskać zgodę rady gminy. W konkluzji stwierdził, że w stanie faktycznym zaistniałym w przedmiotowej sprawie, przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży należało do kompetencji wójta. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina M. i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 9, art. 26 ust. 1 art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 3, art. 31, art. 45 ust. 1 i art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz..1591 ze zm.) oraz art. 2, art. 4 ust. 1 i 2, art. 7, art. 165 ust. 1 i 2, art. 169 ust. 1 -4 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 2 i art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. Nr 261 z 2004r., poz. 2603 z późn. zm.) w zw.140 i art. 198 K.c., przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do przyjęcia, że organowi stanowiącemu gminy przysługują jedynie kompetencje zastrzeżone do jego właściwości wyłącznej oraz przeoczenie zwierzchniego charakteru władzy organów stanowiących i podległości wobec nich organów wykonawczych. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Gmina M. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator stwierdził, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do argumentów i przepisów prawa wskazanych przez niego w skardze na rozstrzygniecie nadzorcze i ograniczył się tylko do zbadania podstawy prawnej przedmiotowej uchwały tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Przy czym, zaznaczył, że w jego ocenie wskazanie w/w przepisu jako podstawy prawnej tej uchwały może budzić wątpliwości. Autor skargi kasacyjnej, zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni w/w przepisu doszedł od błędnego wniosku, że rada gminy jest uprawniona wyłącznie do określania zasad gospodarowania mieniem gminnym, a gdy takich zasad nie określiła jej kompetencje sprowadzają się do wyrażania zgody na czynności wójta w tym zakresie. Jego zdaniem, poczyniona przez Sąd pierwszej instancji konkluzja jest nieprawidłowa, gdyż całkowicie zmienia sens wyłącznych kompetencji rady gminy, o których w/w przepis stanowi. Ponadto wskazał, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, uznając, że pomimo, iż rada gminy jest organem stanowiącym gminy, i pomimo tego, iż w zakresie realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie jej, to nie może ona przeznaczyć nieruchomości gminnych na sprzedaż. Zdaniem kasatora, skoro stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, to treść art. 18 ust. 2 tej ustawy określająca wyłączną właściwość rady gminy nie może być rozumiana w ten sposób, iż ogranicza ona kompetencje organu stanowiącego. W jego ocenie oznacza to, że rada jako organ stanowiący posiada kompetencje wyłączne, natomiast podległy jej organ wykonawczy takich kompetencji nie ma. A zatem rada gminy jako organ zwierzchni może wypowiadać się także w każdej sprawie, w tym także znajdującej się w zakresie działania organu wykonawczego. Poza tym, autor skargi kasacyjnej zwracając uwagę na ustanowiony w Konstytucji RP podział organów jednostek samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze podał, że sprawujący władzę zwierzchnią organ stanowiący stanowi o tym co ma wykonywać organ wykonawczy, a obowiązkiem tego organu jest wykonanie tych postanowień, gdyż nie ma on wyłącznych lub niezależnych od organu stanowiącego kompetencji. Kasator wskazując na art. 2 i art..4 ust. 1 Konstytucji RP i wyrażoną tam zasadę suwerenności Narodu ponadto stwierdził, że zwierzchni charakter władzy sprawowanej przez kolegialny przedstawicielski organ stanowiący gminy znajduje swoje odzwierciedlenie zarówno w podległości wobec organu stanowiącego organu wykonawczego gminy oraz posiadaniu przez organ stanowiący kompetencji zarówno wyłącznych zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego, jaki i niewyłącznych tj. w sprawach, w których właściwy jest lub może być również organ wykonawczy gminy. Z kolei, odnosząc się do zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdził, że z w/w przepisu wynika, wykonawczy i podlegający władzy organu stanowiącego gminy charakter czynności organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami. A zatem gospodarowanie zasobem, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu, polega m.in. na wykonaniu podjętej w tej sprawie uchwały rady gminy. W związku z tym, w jego ocenie Sąd pierwszej instancji oraz Wojewoda Pomorski, orzekając w przedmiotowej sprawie, dokonali błędnej wykładni art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieuwzględniającej treści art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, przyjmując, że czynności organu wykonawczego w zakresie gospodarowania nieruchomościami, mogą mieć charakter zarówno wykonawczy, jak i stanowiący. Natomiast, zdaniem kasatora, o ile czynności wykonawcze należą do kompetencji organu wykonawczego, to okoliczność, iż sprawa dotyczy gospodarowania nieruchomościami, nie wyłącza umocowania rady gminy do podejmowania czynności stanowiących, także w tym zakresie. Z tych względów, w ocenie kasatora, rozróżnienie kompetencji organu stanowiącego jakiego dopuścił się Sąd pierwszej instancji w tej sprawie, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Ponadto, autor skargi kasacyjnej wskazał, że zgodnie z art. 140 i art. 198 K.c. prawo rozporządzania rzeczą jest czynnością przekraczającą czynności z zakresu zwykłego zarządu. A zatem w ramach wspólnoty samorządowej, to rada gminy jako organ stanowiący gminy jest organem właściwym do stanowienia o sprzedaży, przede wszystkim z uwagi na swój przedstawicielski charakter. Natomiast obowiązkiem burmistrza jako organu wykonawczego jest wykonanie tego, co rada gminy jako organ stanowiący ustaliła lub określiła. Wskazał także, iż słownikowe rozumienie pojęcia "przeznaczyć" (tj. z góry określić, obrać coś do zrealizowania jakiegoś celu) oznacza czynności stanowiącą, o tym co ma być zrealizowane w drodze innej czynności o charakterze wykonawczym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przyczyny nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. W rozpoznawanej sprawie Sądowi pierwszej instancji zarzucono wyłącznie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Konsekwencją tak sformułowanych zarzutów jest to, że w sprawie miarodajny jest stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 91 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2 pkt. 9 lit. a, art. 26 ust. 1 art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 3, art. 31, art. 45 ust. 1 i art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uznać należy, iż nie jest on uzasadniony. Na wstępie przypomnieć należy, iż ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te korespondują z treścią art. 7 Konstytucji RP, formułującym zasadę praworządności: "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy, Natomiast stosownie do treści art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Poza tym, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zauważyć należy, iż przedmiotowa uchwała odnosiła się zatem do zasad zbycia nieruchomości (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym), a szerzej także do zasad zarządu mieniem gminy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy. Zgodnie z treścią 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Tak zakreślona, samodzielność jednostki samorządu terytorialnego i kompetencja organu gminy nie wyklucza jednak obowiązku wydawania aktów na podstawie i w granicach prawa, o których była mowa na wstępie. Wprawdzie w świetle art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy do zadań wójta jako organu wykonawczego gminy należy m.in gospodarowanie mieniem komunalnym, natomiast w realizacji zadań własnych gminy podlega on wyłącznie radzie gminy (art. 30 ust. 3 o samorządzie gminnym), jednakże, wskazać należy, iż zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w przedmiotowej sprawie nie określono zasad zbycia nieruchomości, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym, to do czasu ich określenia wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Wykładnia językowa w/w przepisu nie uprawnia do konkluzji, iż dopuszczalne jest samodzielne przeznaczanie poszczególnych nieruchomości do sprzedaży przez radę gminy, albowiem w tym zakresie jej kompetencje ograniczone zostały do ustalenia zasad zbycia nieruchomości albo wyrażania zgody na czynności wójta zmierzające do ich zbycia (sprzedaży). A zatem w przypadku nieustalenia takich zasad przeznaczenie nieruchomości do zbycia (sprzedaży) pozostaje we właściwości organu wykonawczego gminy, który przedkłada w tym celu radzie gminy projekt stosowanej uchwały. Należy podkreślić, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Charakter aktów prawa miejscowego, jako stanowiony w granicach i na podstawie ustawy, przesądza o tym, że art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, określający zadania gminy nie może być samodzielną i wystarczającą podstawą tych aktów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. II OSK 1894/06 LEX nr 340021 wskazał, że jeśli sprawa należy do właściwości organu wykonawczego gminy, to bez podstawy prawnej rada gminy nie może wkroczyć w kompetencje innego organu (organu wykonawczego), gdyż stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały, naruszającej kompetencje tego organu, zaś wydana uchwała nie może być traktowana jako akt wewnętrzny. W konsekwencji, stwierdzić należy, że przyjęcie przez radę gminy uchwały o przeznaczeniu do sprzedaży, jest naruszeniem właściwości rzeczowej organów gminy, albowiem o przeznaczeniu nieruchomości decyduje wójt. Prawidłowo sformułowana uchwała powinna zawierać bowiem, stwierdzenie o wyrażeniu zgody na dokonanie takiej czynności przez wójta, gdyż do tego ograniczają się kompetencje rady gminy w tym zakresie. A zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo podzielił stanowisko Wojewody stwierdzające nieważności niniejszej uchwały, albowiem został ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zatem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, iż podział kompetencji pomiędzy wójta i radę gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami gminy, modyfikują powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustrojowe tj. art. 15 ust. 1 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 165 ust. 1 i 2, art. 169, czy art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Poza tym, zauważyć należy, iż z uwagi na ograniczony terytorialnie zakres legitymacji organów gminy, nie można traktować ich jako organów reprezentacji Narodu (por. L. Garlicki, Polskiej prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2008, Wyd. 12., str. 57). Z tych względów jako nietrafne ocenić należy również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 i art. 4 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla oceny charakteru kompetencji obu w/w organów nie ma również znaczenia ich legitymacja, co więcej nie może być ona samodzielną podstawą formułowania stosunku podległości bądź nadrzędności pomiędzy organami wykonawczymi i stanowiącymi gminy, w tym także w zakresie gospodarowania nieruchomościami. W związku z powyższym, nie można podzielić, stanowiska autora skargi kasacyjnej dotyczącego zwierzchniego charakteru rady gminy i jej kompetencji względem wójta, albowiem oba w/w organy powoływane są w drodze wyborów powszechnych, równych, bezpośrednich i odbywają się w głosowaniu tajnym - art. 169 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113. poz. 984 ze zm.). Za chybiony należało uznać zatem, także zarzut naruszenie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem Sąd pierwszej instancji, trafnie stwierdził, że skoro przedmiotowa uchwała narusza ustawowy podział kompetencji organów gminy, to naruszenie to miało charakter istotny i należało stwierdzić jej nieważność. Jako nietrafny należy uznać również zarzut naruszenia art. 2, art., 25 ust. 1 i 2 oraz art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepisy te nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, wbrew stanowisku kasatora na ocenę podziału kompetencji nie może mieć również wpływu charakter podejmowanych czynności bowiem, bez względu na jej przedmiot, tj. nabycia, zbycia, czy obciążenia kompetencje rady gminy i wójta są precyzyjnie i ustawowo określone. Zauważyć należy, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym, nie daje podstaw do szczególnego traktowania tych czynności organów gminy, które odpowiadałyby cywilnoprawnej kategorii czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. W przypadku uprawnień właścicielskich gminy, poszczególne kompetencje jej organów wynikają bowiem, z w/w przepisu ustawy, który reguluje przedmiotową sprawę w sposób kompleksowy i wyczerpujący. Przy czym, podkreślić należy, że w tej sprawie art. 140 i art. 198 K.c nie miał zastosowania, i w związku z tym, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenie wskazanych przepisów nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a., podlega oddaleniu.