IV SA/Po 362/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. R. i K. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Skarżących A. R. i K. R. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 201/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. R. i K. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Uzasadniając WSA w Poznaniu wskazał, że A. R., K. R. i B. N. (spadkobiercy J. R. – właściciela przedmiotowej nieruchomości) wnioskiem z dnia [...] lutego 2000 r. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], nabytej przez Skarb Państwa aktem notarialnym [...]. Wywłaszczona działka nr [...] stanowi obecnie działkę nr [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) odmówił A. R., K. R. i B. N. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazując, iż cel wywłaszczenia, to jest budowa trasy [...] oraz ogródków działkowych, został zrealizowany przed upływem siedmiu lat od dnia przejęcia nieruchomości i nie została spełniona żadna przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. i powołanej wyżej ustawy. Od opisanej decyzji odwołanie wnieśli A. R. , K. R. i B. ., reprezentowani przez pełnomocnika. Rozpoznając odwołanie Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję. Organ wyjaśnił, iż po przeanalizowaniu materiału dowodowego uznać należy, iż nieruchomość stanowiąca pierwotnie własność J. R., została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w dniu [...] marca 1975 r. aktem notarialnym [...]. Z aktu tego wynika, iż celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była wyłącznie budowa trasy [...]. Wojewoda zwrócił uwagę, iż aktem notarialnym przenoszącym własność całej nieruchomości "sfinalizowano" jedynie wywłaszczenia. Zatem fakt, że w akcie tym podano, iż przeniesienie własności nieruchomości następuje w celu jej wywłaszczenia w trybie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod budowę trasy E-8 nie przesądza jeszcze, w ocenie organu, o przeznaczeniu pozostałej części gruntu (obecnych działek [...] i [...]). W niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę również dokumenty poprzedzające i następujące po przeniesieniu własności, które przesądzają o celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak między innymi uchwałę Prezydium Rady Narodowej z [...] listopada 1972 r. Nr [...] o rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych na terenie miasta [...] w latach 1972-1975 r., protokół spotkania z dnia [...] lutego 1975 r., pismo z dnia [...] marca 1975 r., pismo z dnia [...] kwietnia 1975 r., decyzję Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., Nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego terenu Pracowniczych Ogrodów Działkowych przy ul. [...] oraz oświadczenie J. R. z [...] października 1974 r. Nie ma wątpliwości, iż na działce nr 1/11 został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa trasy [...]. Zwrócono uwagę, że Zarząd Dróg Miejskich w [...] w piśmie z [...] kwietnia 2003 r. podał, iż ul. [...] stanowi fragment trasy [...], ul. [...] jest drogą publiczną-gminną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i została wybudowana w związku z realizacją trasy [...]. Inwestycja polegająca na budowie ulic [...] i [...], zgodnie z informacją Zarządu Dróg Miejskich w [...] z [...] kwietnia 2007 r. realizowana była w latach 1974-1975. Wojewoda ocenił, że cel wywłaszczenia został zrealizowany również na działkach nr [...] i nr [...] pomimo tego, iż cel jakim była budowa ogródków działkowych nie został wyrażony wprost w akcie notarialnym z [...] marca 1975 r. Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego zarówno bowiem z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie, jak i oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji wynika, iż obie działki znajdują się na terenie Rodzinnych Ogródków Działkowych "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ww. wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 201/09 oddalił skargę A. R. oraz K. R. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne sąd stwierdził, że gdy umowa nie formułowała celu nabycia, wówczas w postępowaniu w sprawie zwrotu tej nieruchomości cel ten powinien zostać ustalony na podstawie innych dowodów. Sąd I instancji zauważył, że w niniejszej sprawie co prawda z treści umowy wynika, iż celem wywłaszczenia była budowa trasy [...] odcinka zachodniego, to jednakże dla ustalenia celu wywłaszczenia całej nieruchomości organ zasadnie sięgnął do dodatkowych dokumentów i ustalił cel wywłaszczenia na podstawie całości materiału dowodowego. Sąd zwrócił uwagę na oświadczenie J. R. z dnia [...] października 1974 r. (k. 73 akt administracyjnych), w którym wyraził on zgodę na nabycie części tej nieruchomości pod budowę trasy [...] wskazując jako warunek odstąpienia nabycie całej nieruchomości. Oznacza to, że koncepcja budowy pracowniczych ogródków działkowych znana była poprzedniemu właścicielowi przed wywłaszczeniem. Potwierdzenie okoliczności, iż istniał zamiar przeznaczenia spornych nieruchomości na ogródki działkowe można znaleźć ponadto w ustaleniach realizacyjnych ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z dnia [...] września 1966 r., Nr [...]. Potwierdzenie faktu, iż część nieruchomości miała być przeznaczona na ogródki działkowe stanowi również sporządzony do użytku służbowego w marcu 1974 r. dokument nazwany "Pracownicze ogrody działkowe stan i program rozwoju na tle perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego m. [...]". Z dokumentu tego wynika, iż teren obejmujący około [...] ha w okolicy ul. [...] ma być przeznaczony na ogródki działkowe. To potwierdza również dokument "Warunki realizacji inwestycji" nr [...] z [...] maja 1974 r., w której określono zagospodarowanie terenu pod Pracownicze Ogrody Działkowe oraz wyjaśniono, iż dojazd do ogródków działkowych przewidzieć należy ulicą [...]-[...]. Wskazano, iż z uwagi na rolnicze użytkowanie wskazanego terenu o zamierzonym przejęciu gruntów należy powiadomić obecnych użytkowników. Ponadto Zarząd Dróg i Mostów pismem z dnia [...] kwietnia 1975 r. zawiadomił Urząd Dzielnicowy [...] o nabyciu na budowę trasy [...] i ogródków działkowych przedmiotowej nieruchomości. Sąd I instancji uznał, że w świetle wskazanych wyżej dokumentów nie ulega wątpliwości, iż celem wywłaszczenia w niniejszej sprawie nie była tylko budowa trasy [...], ale również budowa pracowniczych ogródków działkowych, realizowana na przedmiotowej nieruchomości inwestycja jest zgodna z celem nabycia i została wykonana w odpowiednim terminie, zatem nie można jej uznać za zbędną w świetle art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozpoznając skargę kasacyjną A. R. i K. R. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1339/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących kwotę 320 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając NSA wskazał, że w postępowaniu przed sądem I instancji nie brała udziału jedna ze stron postępowania – B. N. O ile na etapie postępowania administracyjnego była ona wraz z A. R. i K. R. reprezentowana przez radcę prawnego P. H., to skargę do WSA w Poznaniu radca prawny P. H. złożył w imieniu dwóch osób: A. R. i K. R. W efekcie B. N. została ona pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu przed sądem I instancji i pozbawiona możności obrony swych praw, a NSA nie mógł przejść do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać aczkolwiek z powodów innych niż wskazane w skardze. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarazem, zgodnie z treścią art. 190 zdanie 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec powyższego Sąd orzekający ponownie w przedmiotowej sprawie związany był treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1339/09. W odpowiedzi na wezwanie sądu radca prawny P. H. poinformował, że B. N. zmarła, a córka zmarłej poinformowała go, że postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone (k. 133 akt sądowych). Z nadesłanego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] wynika, że B. N. (nazwisko rodowe: R.) zmarła w dniu [...] września 2008 r. – w trakcie postępowania odwoławczego. Sąd uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji ponieważ jest ona obarczona wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Wojewoda prowadził bowiem postępowanie czyniąc jego stroną, reprezentowaną przez pełnomocnika, osobę nieżyjącą w dacie wydania decyzji. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uchylenie decyzji, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07, dostępne na stronie internetowej NSA). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Na obowiązek nałożony tą regulacją nie ma znaczenia fakt, że strona lub strony postępowania administracyjnego reprezentowane są przez pełnomocnika i to pełnomocnikowi doręczana jest decyzja. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w kpa skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 kpa, szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 kpa, art. 97 § 1 pkt 1 kpa bądź art. 105 kpa, czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, choćby w postępowaniu występował jej pełnomocnik, to wadliwość takiej decyzji pozwala sądowi administracyjnemu, dokonującemu kontroli legalności, na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. II S.A. 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. I S.A. 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w W-wie z 20 sierpnia 2006 r. IV S.A/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że organ odwoławczy skierował zaskarżoną decyzję z dnia 14 stycznia 2009 r. do profesjonalnego pełnomocnika B. N. , która zmarła w dniu [...] września 2008 r. W rozpoznawanej sprawie uczestnikami i adresatami decyzji powinny być następcy prawni (następca prawny) zmarłej, której okoliczność śmierci nie była prawdopodobnie znana organowi w dacie wydawania tych decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie skierowane zostały do osoby już nieżyjącej, choć na adres ustanowionego pełnomocnika. Oznacza to, że Wojewoda nieprawidłowo przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie, które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć postępowania, ani prowadzić postępowania, ani przyznać jej w określonej wysokości odszkodowania, ani skierować do osoby zmarłej decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że są one obarczone wadą nieważności. W powołanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a także wymogi określone w art. 107 § 3 kpa organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ja