IV SA/Po 367/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. Z. kwotę [...]zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2018 r. Wójt Gminy S. (dalej też jako "Wójt") ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w T., gm. S., na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. ("Inwestor"). Odwołanie od tej decyzji złożył W. Z. (dalej też jako "Skarżący"), nadając korespondencję listem poleconym, za pośrednictwem Poczty Polskiej, w dniu [...] lutego 2018 r. Postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") stwierdziło, że ww. odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że decyzja Wójta została doręczona pełnomocnikowi Inwestora w dniu [...] stycznia 2018 r., a B. S. odebrała decyzję w dniu [...] stycznia 2018 r. Natomiast pozostałe strony zostały zawiadomione o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia – zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej w skrócie "u.p.z.p.") – które na tablicy ogłoszeń: - w Urzędzie Gminy S. wywieszono [...] stycznia 2018 r., a zdjęto z tablicy [...] stycznia 2018 r.; - we wsi T. (tj. w miejscu zamieszkania Skarżącego) wywieszono [...] stycznia 2018 r., a zdjęto z tablicy [...] stycznia 2018 r. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania z art. 129 § 2 k.p.a. upłynął zatem – według SKO – z dniem [...] stycznia 2018 r. Tymczasem odwołanie Skarżącego zostało nadane za pośrednictwem Poczty Polskiej w R., listem poleconym w dniu [...] lutego 2018 r. a wpłynęło do Urzędu Gminy S. [...] lutego 2018 r. Skargę na opisane postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W. Z., który zarzucił naruszenie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 49 § 2 oraz 129 § 2 k.p.a. – "poprzez przyjęcie, iż termin do złożenia odwołania nie biegnie od dni doręczenia decyzji w sposób przewidziany przepisami, lecz z dniem dokonania obwieszczenia, co nie znajduje umocowania w obowiązującym systemie prawym" – i w związku z tym wniósł o uchylenie "zaskarżonej decyzji" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, iż organ nieprawidłowo przyjął, że dzień obwieszczenia jest tożsamy z dniem doręczenia decyzji, albowiem strona zapoznając się z obwieszczeniem w jego 14. dniu praktycznie byłaby bez szans na zapoznanie się z decyzją i złożenie od niej odwołania, tym bardziej, iż art. 49 § 2 k.p.a. stanowi, że zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie (a do tej kategorii należą bez wątpienia postanowienia wydawane na podstawie art. 134 k.p.a.). W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest postanowienie administracyjne, sprawa może być rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ogólny tryb i termin wnoszenia odwołania został uregulowany w art. 129 § 1 i 2 k.p.a., które stanowią, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Kwestie związane z komunikowaniem stronom decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zostały uregulowane w art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), w myśl którego o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości; jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Cytowany art. 53 ust. 1 u.p.z.p. jest "przepisem szczególnym" w rozumieniu art. 49 § 1 k.p.a. głoszącego, że: "Jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej." Wobec tego w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie także art. 49 § 2 k.p.a., który w zdaniu drugim stanowi, że: "Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej." Jak z powyższego wynika, stanowisko SKO, że w przypadku doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. 14-dniowy termin do jej zaskarżenia odwołaniem biegnie już od (pierwszego) dnia publicznego ogłoszenia, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 49 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu jest jasne, że termin do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, dla osób zawiadomionych o decyzji w drodze obwieszczenia, biegnie od dnia następnego po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro obwieszczenie o decyzji Wójta ukazało się na tablicy ogłoszeń wsi T. w dniu [...] stycznia 2018 r., to wymagany, w świetle art. 49 § 2 k.p.a., 14-dniowy termin uskutecznienia się zawiadomienia o tej decyzji (jej "doręczenia" w sensie prawnym) upłynął z dniem [...] stycznia 2018 r. W konsekwencji przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowy termin do wniesienia przez Skarżącego odwołania od decyzji Wójta rozpoczął swój bieg w dniu [...] stycznia 2018 r., a ekspirował z dniem [...] lutego 2018 r. Zatem skoro w niniejszej sprawie odwołanie zostało nadane przez Skarżącego w placówce Poczty Polskiej S.A. – czyli w warunkach określonych w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. – w dniu [...] lutego 2018 r. (data stempla pocztowego na kopercie), to tym samym, wbrew stanowisku SKO, nie doszło do uchybienia terminu. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 49 § 2 i art. 134 k.p.a., co skutkuje jego nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 126 k.p.a. Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że zagadnienie ww. kwalifikowanej wadliwości aktu administracyjnego było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje dany akt. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany "w bezpośrednim rozumieniu", to znaczy taki, który nie wymaga stosowania (skomplikowanych metod) wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji (odpowiednio: postanowienia) jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. m.in. wyroki NSA: z 09.02.2005 r., OSK 1134/04; z 13.07.2017 r., I OSK 2721/15; z 24.01.2018 r., II OSK 1931/17 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"; tak też E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 200). Rażące naruszenie może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów ustrojowych (kompetencyjnych), a nawet procesowych, o ile takie naruszenie procedury pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 13.09.2007 r., II OSK 1212/06, CBOSA; por. też M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2016, uw. III.C.2 do art. 156), czyli przekłada się bezpośrednio na treść decyzji (zob. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, s. 231). W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, jako że SKO uznało w niej – w sposób oczywiście sprzeczny z dyspozycją art. 49 § 2 k.p.a. – że decyzja Wójta została doręczona Skarżącemu w dniu publicznego ogłoszenia o jej wydaniu, tj. [...] stycznia 2018 r., podczas gdy za dzień dokonania doręczenia (verba legis: "zawiadomienia") należało uznać dzień po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie. W konsekwencji całkowicie niezasadnie doszło do zastosowania w tej sprawie art. 134 k.p.a. i stwierdzenia przez organ II instancji wniesienia przez Skarżącego odwołania z uchybieniem terminu, pomimo że stan faktyczny sprawy takiego stwierdzenia zupełnie nie usprawiedliwiał. Nie ulega przy tym wątpliwości, że owo niezasadne zastosowanie art. 134 k.p.a. w kontrolowanej sprawie pociągnęło za sobą doniosłe skutki, nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), gdyż zamknęło Skarżącemu drogę do skorzystania z gwarantowanego przez Konstytucję RP (w art. 78) i ustawę (art. 15 k.p.a.) prawa do powtórnego, merytorycznego rozpatrzenia jego sprawy przez organ drugiej instancji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 126 k.p.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu sądowego od skargi, w wysokości [...] zł.