IV SA/Po 370/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa [...] Nadleśnictwo [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Skarbu Państwa [...]Nadleśnictwa [...] kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej – Wójt), na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. z 2006 roku Nr 139, poz. 993 z późn. zm., dalej – ustawa meldunkowa) w związku z art. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2011 roku o zmianie ustawy o ewidencji ludności (Dz.U. nr 288, poz. 1689) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 roku , Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej - kpa) po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na wniosek Nadleśnictwa [...] (dalej - skarżący) orzekł o wymeldowaniu G. O. i P. O. z miejsca pobytu stałego przy ul. [...] [...] w [...] oraz o odmowie wymeldowania D. O. z mieszkania przy ul. [...] [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z wnioskiem o wymeldowanie G. O., P. O., D. O. oraz nieletniej A. O. zwróciło się Nadleśnictwo [...] w dniu [...] listopada 2011 roku. W uzasadnieniu podano, iż A. O. w dniu [...] października 2011 roku zdała klucze do mieszkania przy ul. [...] [...] w [...]. Dnia [...] października 2011 roku komisja złożona z pracowników Nadleśnictwa [...] w asyście policjanta udała się do ww. mieszkania aby dokonać jego oględzin i sporządzić protokół zdawczo-odbiorczy. Wówczas okazało się, że w między czasie, czyli między [...] a [...] październikiem 2011 roku P. O. wymienił zamek w drzwiach wejściowych, aby móc dostać się do mieszkania. Komisja sfotografowała całe mieszkanie - zdjęcia dołączono do akt sprawy w dniu [...] listopada 2011 roku. Na miejscu stwierdzono, że w mieszkaniu brak mebli, a stan urządzeń technicznych jest bardzo zły. Brak było licznika poboru gazu ziemnego. W toku postępowania ustalono, że wskutek zaległości w płatnościach dwupoziomowe mieszkanie o pow. [...] m2 pozbawione jest dopływu gazu ziemnego i tym samym możliwości jego ogrzewania i ciepłej wody. Sąd Rejonowy w G. wyrokiem z dnia 13 maja 2009 roku, sygn. akt IC 87/08 nakazał G. O., D. O., P. O. oraz nieletniej A. O. opróżnienie, opuszczenie i wydanie lokalu przy ul. [...] [...] w [...] Nadleśnictwu [...] z jednoczesnym przyznaniem ww. osobom prawa do lokalu socjalnego. Ponadto Sąd nakazał wstrzymanie wykonania eksmisji do czasu dostarczenia przez gminę lokalu socjalnego. W toku postępowania P. O. oświadczył, że nadal mieszka w mieszkaniu przy ul. [...] [...] w [...] - nocuje tam codziennie, w mieszkaniu tym znajduje się łóżko, na którym śpi i parę mebli w kuchni. Dodał, że pozostałe meble zabrała bez jego wiedzy, bezprawnie – gdyż od kilku lat już z nimi nie mieszka – siostra W. W.. Również jego matka, według twierdzeń P. O., nie upoważniła żadnej z córek do zabrania mebli. Organ wskazał jednak, że G. O. składając wyjaśnienia w dniu [...] listopada 2011 roku podała "Wszystkie meble sprzęty i inne rzeczy osobiste przewiezione zostały do córki W. H." (G. O. podała nazwisko swej córki z poprzedniego związku małżeńskiego – obecnie jej córka nosi nazwisko W.). Podczas oględzin mieszkania dokonanego w dniu [...] grudnia 2011 roku stwierdzono, że jeden pokój został umeblowany. Jest to pokój na piętrze o pow. ok. [...] m2, w którym znajdują się dwa segmenty meblościanki, ława, krzesło, tapczan telewizor, DVD. W szafie znajdowały się rzeczy osobiste typu, bluza polarowa, spodnie jeansowe. Pokój ogrzewany jest grzejnikiem elektrycznym. P. O. podał, że jest to jedyne pomieszczenia, z którego korzysta. Podczas oględzin sfotografowano całe mieszkanie. Porównując zdjęcia wykonane przez Nadleśnictwo [...] w dniu [...] października 2011 r. stwierdzono, że oprócz mebli w pokoju na piętrze w kuchni jest kuchenka gazowa na butlę, stół, taboret, czajnik elektryczny. Porównano również stan licznika poboru prądu uwidocznionego na zdjęciu wykonanym przez Nadleśnictwo [...] w dniu [...] października 2011 roku ze stanem licznika ujętego na zdjęciu w dniu oględzin. Mimo wyposażenia swego pokoju przez P. O. w telewizor, lampę, sprzęt DVD oraz ogrzewaniem go na prąd licznik wskazuje te same wartości. Na zdjęciu z dnia [...] października 2011 roku stan licznika wynosił [...] (przy ostatniej cyfrze pozycja licznika była między [...] a [...]) i w dniu [...] grudnia 2011 roku – stan licznika wynosił [...]. Podczas oględzin ustalono, że P. O. nie wie od kiedy mieszkanie jest pozbawione dopływu gazu oraz nie posiadał kluczy do piwnicy (gdzie znajduje się licznik poboru wody, oraz garaż). Twierdził, że są u jego mamy, która przebywa w DPS w [...]. Do mieszkania przy ul. [...] [...] w [...] udał się Ł. S. pracownik Urzędu Gminy [...], obecny również podczas oględzin i sfotografował pomieszczenia, w którym umieszczony jest licznik poboru wody oraz dokonał jego odczytu. Po przeanalizowaniu wcześniejszych odczytów ustalono, że pobór wody w mieszkaniu przy ul. [...] [...] w [...] jest od miesiąca września zerowy. Nadto organ ustalił, że G. O. od dnia [...] września 2011 roku decyzją Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G., została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Decyzja powyższa została podjęta w trybie interwencyjnym, gdyż G. O. jako osoba niepełnosprawna fizycznie, poruszająca się na wózku inwalidzkim mieszkała sama i mimo wsparcia ze strony GOPS nie radziła sobie finansowo i nie była zdolna do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie mogła tez liczyć na pomoc dzieci (pismo z dnia [...] grudnia 2011 roku, nr [...]). G. O. w swych wyjaśnieniach z dnia [...] listopada 2011 roku podała, że pragnie powrócić do mieszkania w [...] przy ul. [...] [...], ponieważ gmina obiecała jej większe mieszkanie, a do dnia dzisiejszego nie otrzymała propozycji innego mieszkania. Organ zwrócił uwagę, że są to twierdzenia nieprawdziwe, ponieważ "nie obiecywano" G. O. większego mieszkania. Na gminie ciąży jedynie obowiązek zapewnienia jej lokalu socjalnego, którego na dzień dzisiejszy gmina nie posiada. Powrót G. O. do mieszkania na ul. [...][...] w [...] byłby zagrożeniem dla jej życia, a w związku z powyższym jest niemożliwy. Ponadto G. O. już w 2007 roku mimo, że wtedy mieszkał z nią (zgodnie z danymi zawartymi w umowie najmu) syn D. i córka A. zrzekła się prawa do mieszkania przy ul. [...] [...] w [...] i poprosiła o możliwość mieszkania w nim do czasu umieszczenia jej w domu opieki dla osób niepełnosprawnych. Odnośnie miejsca pobytu P. O. w oparciu o zebrany materiał dowodowy stwierdzono, że ww. nie mieszka od kilku lat przy ul. [...][...] w [...], a dopiero po powzięciu informacji o rozpoczętym postępowaniu próbował stworzyć pozory swego zamieszkania w miejscu stałego zameldowania. W ocenie organu świadczyły o tym wyjaśnienia udzielone przez: - jego matkę G. O. oraz siostry W. W. i A. O., które podały zgodnie, że P. O. od kilku lat mieszka w [...] [...], - Komendę Powiatową Policji w G. (pismo z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...]), która poinformowała że "z posiadanej wiedzy wynika, że P. O. od co najmniej dwóch lat mieszka w [...] [...] u swojej dziewczyny. W wyżej wymienionym piśmie podkreślono również, że P. O. w mieszkaniu przy ul. [...][...] w [...] przebywał ostatnio przez kilka dni, gdyż dowiedział się, że zostało wszczęte postępowanie o wymeldowanie, - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] (pismo nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku), który twierdził, że G. O. w momencie prowadzenia postępowania o umieszczeniu jej w Domu Pomocy Społecznej w [...] mieszkała sama, - Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] [...] (pismo nr [...] z dnia [...].11.2011 roku) powiadomił, że wywiady środowiskowe odnośnie P. O. w miesiącu czerwcu i we wrześniu 2011 roku były przeprowadzone przez ich jednostkę. Wynika stąd wniosek, że w tym okresie zamieszkiwał w [...] [...] w przeciwnym razie wywiady środowiskowe przeprowadzane byłyby przez GOPS w [...]. Dopiero [...] listopada 2011 roku (czyli po rozpoczęciu postępowania o wymeldowanie) P. złożył oświadczenie, że obecnie przebywa w msc. [...] przy ul. [...][...]. Zeznania świadków nie wniosły, zdaniem organu, nic istotnego. M. B. nie posiadała wiedzy na temat zamieszkania P. O. w [...] przy ul. [...][...], natomiast A. K. podała, że często widuje P. O., który przyjaźni się z jej synem i często go odwiedza. Odwiedziny u kolegi nie mogą być jednak, w ocenie organu, dowodem na zamieszkiwanie pod danym adresem, nawet jeśli to mieszkanie znajduje się za ścianą. D.Z. zeznała, że widuje P. sporadycznie oraz, że często widuje samochód na parkingu przed domem. Jednak zeznania te były sprzeczne z danymi zawartymi w piśmie z policji z dnia [...] listopada 2011 roku powołanego wyżej, z którego wynika, że "w wyniku przeprowadzonych rozmów z sąsiadami ustalono, że P. około trzy lata temu wyprowadził się do swojej dziewczyny do [...] [...]. Od tamtego czasu sporadycznie przyjeżdżał do matki i nigdy nie zostawał na noc". Ponadto aneks z dnia [...] marca 2005 roku do umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] marca 2002 roku zawartej między Nadleśnictwem [...] G. O. precyzował, że do zamieszkania z głównym najemcą uprawnieni są: D. O. i A. O.. Również w umowie najmu lokalu mieszkalnego wraz z ugodą dotyczącą spłaty zadłużenia z tytułu bezumownego zajmowania nieruchomości z dnia [...] listopada 2008 roku nie ujęto P. O. jako lokatora ww. mieszkania. Do zawartych umów nie wniesiono sprzeciwów. Wreszcie w kwestii wymiany zamków drzwiach wejściowych organ wskazał, iż Nadleśnictwo [...] miało klucze do mieszkania otrzymane od A. O., którymi nie można było otworzyć drzwi, gdyż wcześniej P. O. wymienił zamek. Skoro jednak, jak twierdzi, cały czas mieszkał w [...] przy ul. [...] [...], to niezrozumiałym jest dla organu dlaczego żeby dostać się do mieszkania musiał wymienić zamek. Ponadto w swych wyjaśnieniach w dniu [...] listopada 2011 roku P. O. podał, że w drzwiach wejściowych znajdują się dwa zamki, jednak podczas oględzin mieszkania nic takiego nie stwierdzono. D. O. obecnie tj. od [...] czerwca 2011 roku przebywa w Zakładzie Karnym w [...]. Termin zakończenia odbywania kary to [...] czerwiec 2012 rok (z tym, że istnieje możliwość skorzystania z warunkowego przedterminowego zwolnienia). Pismem z dnia [...]stycznia 2011 roku D. O. poinformował Wójta, że po konsultacji z bratem P. O. i Panem K. K. wie, że jego meble i rzeczy są nadal w jego pokoju w mieszkaniu przy ul. [...] [...] w [...]. Jest to stwierdzenie nieprawdziwe, P. O. był obecny przy oględzinach mieszkania w dniu [...] grudnia 2011 roku i wówczas pokój jego brata był pusty. Do dnia zakończenia postępowania tj. do [...] stycznia 2012 roku do urzędu nie wpłynęła żadna informacja, że ten stan rzeczy uległ zmianie. Ponadto D. O. podał, że dowodem, że przed osadzeniem w zakładzie karnym mieszkał w [...] przy ul. [...] [...] są jego wizyty u kuratora sądowego. Zwrócono się w tej sprawie do Sądu Rejonowego w G. i otrzymano odpowiedź, iż D. O. mieszkał w [...] przy ul. [...] [...] od stycznia 2009 do października 2010 – kiedy to odnotowano ostatni kontakt kuratora z dozorowanym w miejscu zamieszkania. Natomiast od stycznia 2011 do [...] lutego 2011 nie mieszkał w miejscu swego zameldowania. Organ wskazał, że A. O. w dniu [...] grudnia 2011 roku przybyła razem ze swoim opiekunem prawnym siostrą W.W. i wymeldowała się ze spornego lokalu, dlatego też postępowanie w tej części umorzono jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu prawnym decyzji organ wywodził, że zgodnie z art. 15 ustawy meldunkowej organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby lub osób które opuściły miejsce pobytu stałego i nie dopełniły obowiązku wymeldowania. Cel bowiem wyżej powołanego przepisu jest bardzo czytelny - ma on służyć odzwierciedleniu stanu faktycznego w ewidencji ludności. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, zdaniem organu, że G. O. jak i P. O. opuścili miejsce pobytu stałego i niedopełniali obowiązku meldunkowego. G. O. przebywa w DPS gdzie ma zapewnioną pomoc ze strony gminy jak i opiekę niezbędną w jej stanie zdrowia. Mieszkanie w [...] przy ul. [...] [...] nie nadaje się do zamieszkania przez osobę niepełnosprawną. Organ Gminy stwierdził, że nie można rozpatrywać zamiaru strony powrotu do mieszkania w przypadku gdy taka możliwość nie istnieje. Ponadto zgodnie z orzecznictwem sądowym w przypadku eksmisji nieistotne jest badanie woli czy zamiaru osoby opuszczającej lokal, skoro osoba ta nie ma uprawnień do przebywania w lokalu i jednocześnie nie przebywa w miejscu pobytu stałego. P. O. choć twierdził, że mieszka cały czas w lokalu przy ul. [...] [...] w [...], fakty opisane wyżej przeczą temu. P. O. sam bowiem dostarczył dowody, iż mieszkanie przy ul. [...] [...] w [...] nie jest jego miejscem pobytu. Twierdził bowiem, że ogrzewa pomieszczenie grzejnikiem elektrycznym, wyposażył swój pokój w telewizor i DVD, jednak – jak wykazało postępowanie dowodowe – nie korzystał z prądu. W łazience umieścił przybory do golenia i inne przedmioty higieny osobistej, jednak, nie korzystał z wody. Wszystko to, zdaniem organu, świadczyło o tym, że P. O. próbował stworzyć jedynie pozory swego zamieszkania przy ul. [...] [...] w [...]. W tym przypadku stwierdzono, że sam fakt posiadania w przedmiotowym lokalu rzeczy osobistych, w sytuacji przebywania poza lokalem oraz realizowaniem spraw bytowych takich jak jedzenie, pranie, spędzanie czasu wolnego poza lokalem nie można w żadnym razie traktować jako zamieszkanie w tym lokalu. Zaznaczono także, że wymeldowanie z miejsca pobytu stałego nie niweluje skutków prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w G. nakazującego przyznanie lokalu socjalnego osobom których postępowanie niniejsze dotyczy. Nie można jednak utrzymywać fikcji i podtrzymywać zameldowania osób, które faktycznie w lokalu nie przebywają i nie zamieszkują, do czasu aż gmina dostarczy im mieszkanie socjalne. Byłoby to bowiem poświadczanie nieprawdy. W przypadku D. O. podjęto decyzję o odmowie wymeldowania gdyż w czasie prowadzenia postępowania przebywał w zakładzie karnym, a więc jego miejsce pobytu było cały czas znane i trudno mówić w tym przypadku o niedopełnieniu obowiązku meldunkowego. Organ argumentował, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że aresztowania i odbywanie kary pozbawienia wolności nie można uznać dobrowolne opuszczenie miejsca stałego zameldowania. Podkreślono, że taki stan rzeczy będzie trwał do czasu przygotowania lokalu socjalnego dla osób wymienionych w wyroku Sądu Rejonowego w G.. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. O., zarzucając, że została podjęta bezprawnie i po błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący się wskazał, iż "do chwili obecnej" nie opuścił stałego miejsca zameldowania i zamieszkania. Nadal tam mieszka, codziennie nocuje. Wyrokiem Sądu Rejonowego - I Wydział Cywilny w G. z dnia 13 maja 2009 r. G. O. - matce odwołującego wraz z dziećmi D. O., P. O., A. O. nakazano opróżnić, opuścić i wydać lokal mieszkalny położony w [...] przy ulicy [...] [...], ponadto wyżej wymienionym przyznano uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego. Sąd wstrzymał także wykonanie wyroku do czasu złożenia przez Gminę [...] oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Do dnia dzisiejszego Gmina [...] nie złożyła jednak oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Matka odwołującego G. O. została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Zdaniem odwołującego się okoliczność, że w tym mieszkaniu mieszka i przebywa potwierdzili świadkowie przesłuchani w sprawie. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej – Wojewoda), na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał stan faktyczny w sprawie i wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniesiono, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w rozumieniu art. 28 kpa, podmiotem mającym interes prawny (stroną) była wyłącznie osoba, w stosunku do której toczyło się postępowanie o zameldowanie lub wymeldowanie z danego lokalu. Osoby, którym przysługiwało prawo do przedmiotowego lokalu, nie były uznawane za strony w toku postępowania, ze względu na brak interesu prawnego. Taka interpretacja prawna definicji strony trwała do dnia [...] grudnia 2012 r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę uznając, iż osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 kpa, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy meldunkowej. W ocenie organu odwoławczego zatem, organ I instancji miał obowiązek wyjaśnić, dlaczego w trakcie postępowania administracyjnego uznał A. W. Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] za stronę tegoż postępowania. Kolejno organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 79 § 1 kpa, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Ma ona również prawo zadawać pytania świadkom, stronom, biegłym oraz składać stosowne wyjaśnienia (§ 2). Zachowanie wymogu art. 79, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Naruszenie zaś tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym i ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Wskazano, iż organ I instancji wezwał i przesłuchał: P. O. (karta nr [...]), A. W. (karta nr [...]), W. W. (karta nr [...] i [...]). W aktach sprawy brak jest powiadomienia pozostałych stron toczącego się postępowania o dokonaniu tych czynności. Artykuł 79 § 2 kpa gwarantuje każdej ze stron czynny udział w czynnościach postępowania dowodowego, m.in. zadawanie pytań świadkom, stronom oraz składanie stosownych wyjaśnień. Tego prawa Wójt pozbawił strony. W dniu [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 10 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania. Po tym terminie, w dniu [...] stycznia 2012 r., wysłano do M. T. wezwanie w celu przesłuchania w charakterze świadka - (karta nr [...]). Jak wynika z treści art. 81 Kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Wysłanie zawiadomienia o zakończeniu postępowania, przed jego faktycznym ukończeniem, skutecznie uniemożliwiło stronom czynny udział w tym postępowaniu. Zarzucono również, że Wójt odmówił wymeldowania ze spornego lokalu D. O., uznając, iż odbywanie kary pozbawienia wolności nie można uznać za dobrowolne opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Nie przeprowadził natomiast żadnego dowodu, aby ustalić czy D. O. przed aresztowaniem przebywał w przedmiotowym lokalu. Organ podkreślił, powołując się na art. 7, 75 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa wagę postępowania dowodowego w sprawie administracyjnej i ciążące na stronie obowiązki. Kolejno zaś zarzucił, iż organ I instancji postępowanie w niniejszej sprawie wszczął w dniu [...] listopada 2011 r., natomiast decyzję wydał w dniu [...] stycznia 2012 r., a zatem uchybił art. 35 § 3 kpa oraz art. 36 § 1, nie powiadomił bowiem stron o powstałej zwłoce. Zdaniem organu, ponieważ zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zasadnym było jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skargę na decyzję z dnia [...] marca 2012 roku złożył Skarb Państwa [...] Nadleśnictwo [...] (dalej – Nadleśnictwo [...], skarżący) wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie; naruszenie art. 28 kpa poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie; oraz naruszenie art. 136 kpa poprzez niezastosowanie dyspozycji tej normy. Zdaniem skarżącego stanowisko organu odwoławczego nie zasługuje na aprobatę. Powołując się na art. 138 § 2 kpa skarżący wskazał, że kodeks wyodrębnia wyraźnie dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwo skarżący podkreślił, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem prócz tego wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego będzie miał więc zastosowanie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Podkreślono, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, że czyni to sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 kpa. Zdaniem skarżącego trzeba wyraźnie odróżnić sytuacje, w których rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w znacznej części" od obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy (art. 136). Użyte w przepisie art. 138 § 2 sformułowanie "w znacznej części" oznacza, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego. W ocenie skarżącego, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało przez organ pierwszej instancji w sposób wnikliwy i wyczerpujący, a przedmiotem rozważań mogło być jedynie uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami, które nie miałyby istotnego wpływu na treść wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji. Podstawą zaskarżonej decyzji Wojewody, stwierdzającej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji było m.in. zakwestionowanie prawa skarżącego do brania udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Zdaniem skarżącego stanowisko organu w tej mierze nie może być uznane za słuszne i zgodne z prawem. Organ podnosił, iż Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę w składzie 7 sędziów dnia 05 grudnia 2011 roku dokonał wykładni istniejącego prawa, które w trakcie postępowania w pierwszej instancji było tożsame z istniejącym w dniu podjęcia uchwały. Zagadnienie uznawania właścicieli lokali za stronę w postępowaniu o wymeldowanie doczekało się wraz z podjęciem tej uchwały jednoznacznego rozstrzygnięcia, "w związku z ujawnionymi rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych". Nie można zatem uznać, iż skarżący nie mógł występować jako strona w postępowaniu o wymeldowanie a sposób działania organu pierwszej instancji należy uznać jako prawidłowy i zgodny z prawem. Zarzucany organowi pierwszej instancji brak w postępowaniu dowodowym, polegający na nie ustaleniu, czy D. O. przed aresztowaniem przebywał w przedmiotowym lokalu, nie może być według skarżącego uznany za "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Skarżący wskazał, iż miejsce przebywania D. O. przed aresztowaniem nie ma już w sprawie istotnego znaczenia z uwagi na fakt, iż D. O. w pierwszej połowie lutego opuścił zakład karny. Z uwagi na przyjęty w doktrynie jak i orzecznictwie pogląd, organ odwoławczy jako organ reformatoryjny orzeka na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji. Wojewoda winien więc w swym postępowaniu ustalić aktualne miejsce pobytu D. O., czego nie uczynił - kierując swą decyzję z miesiąca marca do zakładu karnego opuszczonego już w pierwszej połowie lutego przez D. O.. W sytuacji gdy D. O. przebywał już na wolności, zarzucany przez Wojewodę brak ustalenia miejsca stałego pobytu przed aresztowaniem, nie może być uznany za okoliczność mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący wskazał, iż w odniesieniu do D. O., Wojewoda mógł co najwyżej rozważać możliwość uchylenia decyzji w części, przekazując jedynie w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania lub prowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. Rozstrzygnięcie takie jest pożądanym z uwagi na szybkość prowadzonego postępowania w sprawie, w tym w szczególności brak konieczności prowadzenia ponownie postępowania w stosunku do osób, co do których wydana decyzja nie może budzić żadnych wątpliwości. Podobnie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na braku zawiadomienia strony przez organ administracji publicznej o niezatatwieniu sprawy w terminie zgodnie z treścią art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie może być uznane za spełniające drugą przesłankę z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie wystąpi w tym przypadku "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W ocenie skarżącego, stanowisko Wojewody jest błędne i wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie wskazane przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji albo nie miały miejsca albo też nie została spełniona druga przesłanka z art. 138 § 2. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało przez organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący, stąd przedmiotem rozważań mogło być jedynie uzupełnienie tego postępowania w niewielkim zakresie. Nie istniały bowiem według skarżącego żadne takie okoliczności, których wyjaśnienie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję wydaną w pierwszej instancji w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, było niedopuszczalne i wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. W odpowiedź na skargę organ odwoławczy w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi poniesiono, że zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 kpa jest nietrafny, ponieważ rozpatrując odwołanie organ II instancji ma przede wszystkim obowiązek sprawdzenia, czy zaskarżona decyzja nie została wydana naruszeniem przepisów prawa. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano, iż Wójt w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego naruszył art. 79 kpa, ponieważ nie zawiadomił wszystkich osób, będących stronami postępowania, o terminie i miejscu przesłuchania świadków. Po wysłaniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania administracyjnego organ prowadził postępowanie dowodowe (wezwał i przesłuchał świadka M. T. - karta Nr [...] i [...]), czym naruszył art. 10 ust. 1 kpa. Tymczasem przestrzeganie zasady uczestnictwa stron w postępowaniu jest obwarowane sankcją z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Stwierdzenie braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym powoduje zaś, zdaniem organu, konieczność uchylenia decyzji w celu przeprowadzenia ponownego postępowania. Kolejno organ, w zakresie uznania Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] A. W. za stronę postępowania, wskazał, iż postępowanie zostało wszczęte z urzędu, na wniosek Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] A. W., któremu organ I instancji nie przyznał statusu strony, w rozumieniu art. 28 kpa. Dopiero w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego uznano Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] A. W. za stronę tegoż postępowania. Wójt miał obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu swojej decyzji taki stan rzeczy. Odnosząc się do kwestii ustalenia czy D. O. przed aresztowaniem przebywał w spornym lokalu, nie może być uznane za okoliczność mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Inny będzie bowiem stan prawny osoby, która została aresztowana w miejscu jej dotychczasowego pobytu stałego, od sytuacji, w której aresztowanie zostało dokonane poza tym miejscem. Zdaniem organu naruszeniem przepisów prawa było również załatwienie sprawy niezgodnie z terminami określonymi w art. 35 § 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270 ze zm., dalej - ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy w świetle powyższego stwierdzić, że uchylenie decyzji organu I instancji pomimo istnienia możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 kpa narusza art. 138 § 2 kpa. W przypadku zastosowania przepisu art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy powinien zatem w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r., I OSK 2056/10, LEX nr 1113062). Innymi słowy organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2011 r., II SA/Kr 959/11, LEX nr 966402). W ocenie Sądu rację ma skarżący twierdząc, że nie było podstaw do uchylenia przez Wojewodę decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, co najwyżej zachodziły przesłanki do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji (art. 136 kpa). O ile zatem Sąd zauważył naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociażby w zakresie naruszenia przepisów art. 35 i 36 kpa - naruszenia terminów załatwienia sprawy, jak również uwadze Sądu nie uszły uchybienia tego organu w zakresie zawiadomienia wszystkich stron postępowania o dowodzie z przesłuchania świadków (art. 79 kpa) oraz naruszenie art. 81 kpa poprzez przesłuchanie świadka po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania, jednakże – w ocenie Sądu – naruszenia te nie miały wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy działa jako organ reformatoryjny (ma zatem obowiązek uwzględnienia zmian stanu prawnego i faktycznego już po wydaniu decyzji organu I instancji) i przysługuje mu w granicach art. 136 kpa inicjatywa dowodowa. Organ ten, z uwzględnieniem wszystkich zasad postępowania administracyjnego, przyjmuje sprawę do rozpoznania merytorycznego. Nie działa jako organ kasatoryjny, choć – w ściśle określonych przypadkach (art. 138 § 2 kpa) może wydawać rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym. W niniejszej sprawie nie zaistniały jednak ku temu przesłanki. Organ winieni był, skoro zauważył braki postępowania wyjaśniającego, przeprowadzić właściwe dowody we własnym zakresie i Sąd nie dopatrzył się żadnych przeszkód w tej mierze. Jeśli nawet zatem organ odwoławczy znalazłby podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej z uwagi na naruszenia proceduralne – to winien tę decyzję uchylić w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Nie mógł natomiast zastosować w sprawie art. 138 § 2 kpa, a to z tego względu, że – jak słusznie wskazał skarżący – nie zaistniała przesłanka "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.". Okoliczność bowiem, czy D. O. przed aresztowaniem przebywał w spornym lokalu, o ile miała znaczenie dla sprawy, mogła zostać wyjaśniona w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy. Należy również wskazać, iż poza odwołującym się P. O. żadna ze stron nie korzystała z przysługujących jej praw do czynnego udziału w postępowaniu, nie podnosiła również w tej mierze żadnych zarzutów na żadnym etapie postępowania. Strony nie zarzuciły organowi I instancji niezałatwienia sprawy w terminie – brak w aktach sprawy zażalenia, o którym mowa w art. 37 kpa, jak również nie wniesiono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność organu. Zdaniem Sądu opóźnienie w działaniach organu i nie poinformowanie stron o powodach przedłużenia terminu załatwienia sprawy nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania. W kwestii uznania Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] A. W. za stronę postępowania Sąd pragnie zauważyć, iż uchwała składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OPS 1/11 z dnia 5 grudnia 2011 r. (a nie jak omyłkowo wskazywał organ odwoławczy – 5 grudnia 2012 r) (ONSAiWSA 2012/2/17, LEX nr 1052733) wydana została na podstawie art. art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ppsa. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Już zatem z brzmienia tego przepisu wynika, że do czasu podjęcia uchwały w orzecznictwie brakowało jednolitości poglądów w przedmiocie wykładni i stosowania danego przepisu. Nie jest zatem uprawniony pogląd, że do dnia podjęcia uchwały osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu nie była stroną, w rozumieniu art. 28 kpa, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Wręcz przeciwnie – wobec rozbieżnych stanowisk w tej mierze, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że osoba taka przymiot strony posiada. Stąd nie można podzielić argumentacji organu odwoławczego w przedmiocie braku wyjaśnienia przez organ I instancji przyznania Nadleśniczemu Nadleśnictwa [...] A.owi W.owi statusu strony postępowania. Należy także mieć na uwadze, że w przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, wobec stron postępowania o wymeldowanie w dniu [...] maja 2009r. Sąd Rejonowy w G. w sprawie IC 87/08 orzekł eksmisję z lokalu mieszkalnego przy ul.[...] [...] w [...]. Wyrok eksmisyjny zwykle związany jest z brakiem dobrowolności opuszczenia spornego lokalu. Dlatego też, nieistotne jest w takim przypadku badanie woli czy zamiaru osoby opuszczającej lokal, skoro osoba ta nie ma uprawnień do przebywania w lokalu i nie przebywa w miejscu stałego pobytu wykonując niejako prawomocny wyrok sądowy. Nieprzebywanie w miejscu stałego zameldowania w związku z utratą uprawnień do przebywania w lokalu jest aktem równoznacznym z ustaniem pobytu w tym lokalu w rozumieniu art.6 ust.1 ustawy z 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (por.wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 listopada 2010r., II SA/Ke 406/10. W świetle powyższego Sąd uznał, iż organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 kpa i to naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w myśl art.200 p.p.s.a.