IV SA/Po 371/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi "[...] Grupa Producentów" sp. z o.o. w O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego "[...] Grupa Producentów" sp. z o.o. w O. kwotę 100,00 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka /-/ P. Miładowski Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], wydanym na mocy art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odwołanie spółki [...] Grupa Producentów sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].12.2008 r. (znak [...]), zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją [...].12.2008 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgłosił sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku magazynowego w m. S. [...], Gm. O. Z akt sprawy wynika, iż decyzja ta została skierowana pod wskazany w decyzji adres 30.12.2008 r. Z uwagi na nieobecność adresata w dniu 02.01.2009 r., na kopercie zawierającej przesyłkę doręczający uczynił adnotację :" Nie zastano" (pieczęć), "aviso" (pieczęć), oraz umieścił datę "02.01.09" wraz z podpisem. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zaznaczono, że przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej (oznaczenie placówki pocztowej na kopercie- okrągła pieczęć) na okres 14 dni (art. 44 § 1 kpa). W dniu 09.01.2009 r. doręczający umieścił na kopercie zawierającej przesyłkę kolejną adnotację "powtórne avizo" (pieczęć) oraz datę 09.01. i podpis. Przesyłka opatrzona została okrągłą pieczęcią placówki pocztowej z datą 10.01.2009 r. Wobec nieodebrania przesyłki przez adresata mimo dwukrotnego avizo, przesyłka została zwrócona w dniu 23.01.2009 r. do nadawcy z adnotacją: "Zwrot. Nie podjęto w terminie." Decyzję ostatecznie skutecznie doręczono Skarżącemu 26 stycznia 2009 r. (k. 12 akt adm.) Odwołanie wniesiono pismem z 06.02.2009 .- prezentata z 09.02.09. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż przedmiotem rozważania pozostaje jedynie pierwsze doręczenie decyzji, zaś wysłanie jej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. po raz drugi jest bez znaczenia w niniejszej sprawie. Pierwsze doręczenie było dokonane skutecznie z upływem ostatniego dnia okresu 14 dni, podczas którego przesyłka była złożona w placówce pocztowej- tj. z dniem 16.02.2009 Tym samym czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 02.03.2009 r. W niniejszej sprawie odwołanie wniesione zostało w dniu 09.03.2009 r. –Przekroczenie terminu zawitego powoduje, że czynność dokonana po jego upływie jest nieważna i prawnie bezskuteczna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w okresie do 05.01.2009 r. Spółka "[...] Grupa Producentów" miała przerwę świąteczną, lecz przez cały czas na terenie spółki obecna jest ochrona obiektu, której doręczyciel mógł dostarczyć aviso, a jednak tego nie uczynił. Natomiast w dniu 09.01.2009 r. spółka już pracowała i doręczyciel dostarczył pisma, w tym za potwierdzeniem odbioru, a nie dostarczył pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., natomiast umieścił na kopercie zawierającej przesyłkę adnotację "powtórne avizo" (pieczęć) oraz datę 09.01. i podpis. W obu, więc przypadkach w ocenie Skarżącego istniała fizyczna możliwość dostarczenia pisma adresatowi. Zdaniem Skarżącego, najistotniejszym uchybieniem jest nie pozostawienie informacji o pierwszym avizo i drugim avizo w skrzynce pocztowej Inwestora lub w drzwiach siedziby. Brak ten spowodował, że adresat nie został zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma w miejscu, gdzie można je odebrać jak i o terminie odbioru. Samo umieszczenie stempla na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma, czy wzmianki o awizowaniu nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie zaskarżone postanowienie. Jest ono postanowieniem formalnym, bo organ stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania jego odwołania. Ocena legalności tegoż rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania, dlatego też kwestie dotyczące istoty sprawy, na tym etapie postępowania nie mogą być brane pod uwagę. Dokonywanie określonych czynności procesowych w procedurze administracyjnej ograniczone jest zwykle ustawowym terminem. Zastrzeżenie terminów dla dokonania tych czynności jest jedną z podstawowych regulacji kierowanych do stron i ma na celu egzekwowanie starannego i sprawnego działania przez strony oraz wyeliminowanie niepewności w zakresie trwałości decyzji. Dlatego też naruszenie przepisów zakreślających owe terminy wywołuje określone w przepisach skutki. Wniesienie odwołania po terminie oznacza, iż jest ono zwrócone przeciwko ostatecznej decyzji, jako że bezskuteczny upływ terminu do wniesienia odwołania wywołał już jej ostateczność. Wniesienie odwołania od ostatecznej decyzji jest niedopuszczalne (art. 16 w związku z art. 129 § 2 kpa). Stosownie do obowiązującej regulacji prawnej, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Uchybienie temu terminowi skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na podstawie art.134 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, wydanie niniejszego postanowienia w sprawie nastąpiło z naruszeniem art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania może bowiem nastąpić po przeprowadzeniu postępowania wyczerpująco i bezspornie wyjaśniającego wszystkie okoliczności sprawy. Nie można natomiast powiedzieć, by organ odwoławczy poprzedził takim postępowaniem wydanie zaskarżonego postanowienia. Okoliczności sprawy wskazują, że organ II instancji nie wyjaśnił, czy skarżona decyzja została stronie prawidłowo doręczona, w takim zachowaniu, można dopatrzeć się braku staranności i dokładności w działaniu (art. 7 k.p.a.) i naruszenia zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a. Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy art. 77 §1 Kodeksu, który stanowi, że organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony czy też je podważa. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawę do właściwej jej oceny i wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd w pierwszej kolejności zauważa pomyłki dotyczące wskazania właściwego miesiąca. Mianowicie, Organ, powołując się na 1-sze aviso: "02.01.1009" i 2-gi e aviso: "09.01.2009", ustalił, iż "Pierwsze doręczenie było dokonane skutecznie z upływem ostatniego dnia okresu 14 dni, podczas którego przesyłka była złożona w placówce pocztowej- tj. z dniem 16.02.2009"; (według Sądu chodzi o styczeń). Dalej, według Organu: odwołanie wniesione zostało w dniu 09.03.2009 r., a z prezentaty wynika, że 09.02.2009 r. Co ważniejsze, Organ – odnosząc się do kwestii ustalenia dnia, w którym została doręczona stronie decyzja organu pierwszej instancji, wskazał, z jakiej przyczyny uznał, że spełnione zostały warunki doręczenia zastępczego wymienione w art. 44 k.p.a. W ocenie Sądu, wbrew wywodom organu odwoławczego, nie można było stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Należy zauważyć, że z uwagi na ustanowienie w art. 44 k.p.a. tzw. fikcji prawnej doręczenia, wymienione w nim warunki muszą być spełnione w sposób nie nasuwający wątpliwości z uwagi na fakt, że stanowi ona wyjątek od zasady bezpośredniego doręczania pism adresatowi. Przepis ten m.in. wymaga, by o złożeniu pisma w placówce pocztowej pozostawić zawiadomienie w skrzynce pocztowej lub na drzwiach adresata. Treść takiego zawiadomienia musi obejmować następującą informację: o pozostawieniu pisma ze wskazaniem miejsca pozostawienia oraz o możliwości jego odebrania w terminie siedmiu dni, z wyraźnym określeniem daty początkowej biegu tego terminu ("licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1"). Zauważyć trzeba, że formuła kodeksowa, wskazująca datę początkową tego terminu zawiera błąd. Siedmiodniowy termin liczyć należy, bowiem od dnia pozostawienia "pisma" (nie zaś zawiadomienia) w miejscu określonym w § 1, czyli w placówce pocztowej lub urzędzie właściwej gminy. Zawiadomienie umieszcza się w miejscu wskazanym w § 2, a nie w miejscu określonym w § 1 (przeznaczonym dla "pisma"). Stwierdzić należy – przyznając racje Skarżącej, że zarówno na kopercie jak i na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki nadanej w dniu 30 grudnia 2008 r. brak jest wyraźnej informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił adresata o przesyłce. Brak jest nawet czytelnej adnotacji o pierwszym awizie; przy czym samo napisanie dat - również nieczytelnych - nie może stanowić o tym, że tego dnia doręczyciel awizował przesyłkę. Powyższe skłonić powinno organ drugiej instancji do dokonania za pośrednictwem urzędu pocztowego ustaleń odnośnie prawidłowości doręczenia przesyłki, czego nie uczyniono. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dla uznania, iż doszło do doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 k.p.a., nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki. Jakkolwiek słowo "awizo" oznacza zawiadomienie odbiorcy, to jednak nie oznacza ono, iż doszło do takiego sposobu zawiadomienia, które mieściło się w wymogach art. 44 k.p.a. Zatem koniecznym jest zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki, gdzie i w jakim terminie może ją odebrać (porównaj np. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 5 maja 1997 r. sygn. akt I SA/Gd 470/96, niepubl., wyrok WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2008 r. I SA/Op 314/07, LEXnr 437617, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2007 r. V SA/Wa 417/07, LEX nr 345717). Jak wynika z wyjaśnień Skarżącej, Spółka "[...] Grupa Producentów" była zamknięta w okresie świątecznym, ale na miejscu znajdowali się ochroniarze, pilnujący obiektu, którym można było zostawić zawiadomienie o przesyłce. Od 05.01.2009 r. Spółka już pracowała, lecz mimo to doręczyciel nie dostarczył pisma Organu. W tym stanie rzeczy nie można stwierdzić, iż adresat został zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie zastępcze bezskutecznym (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1871/06 z 19.12.2006 r). Z kolei, jeżeli nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, nie można stwierdzić, że doszło do upływu terminu do wniesienia odwołania. W związku z nieumieszczeniem odpowiedniego zawiadomienia o przesyłce w jednym z precyzyjnie wymienionych w przepisie miejsc (oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata), Organ odwoławczy nie mógł uznać, że decyzja z dnia [...].12.2008 r. została skutecznie doręczona jej adresatowi w trybie, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Skoro na przesyłce jak i na zwrotnym poświadczeniu odbioru brak było informacji o sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce, nie było podstaw do zastosowania instytucji doręczenia zastępczego. Jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, doręczenia nie można uznać za dokonane (postanow. NSA 2007.01.25 sygn. I OSK 23/07. W świetle powyższego, Skarżąca miała prawo uznać za prawidłowe doręczenie decyzji w dniu 26.01.2009 r.; tym samym wniesienie odwołania w dniu 09. 02. 2009 r. mieści się w 14-dniowym terminie, zakreślonym w kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka /-/ P. Miaładowski