IV SA/Po 372/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę w całości Dnia [...] grudnia 2015 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek A. Z. (dalej jako: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ciotką (siostrą matki), A. Z.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej jako: "Wójt" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 2 ust. 2, art. 3 pkt 22, art. 5 ust. 2, art. 16a, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 4e, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015r., poz. 114 z późn. zm., dalej jako u.ś.r.) odmówił ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu Wójt wyjaśnił, że Wnioskodawczyni dołączyła do wniosku wszystkie niezbędne dokumenty, od których uzależnione jest przyznanie świadczenia. Ponadto dołączyła orzeczenie zaliczające N. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności, wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Zgodnie z art. 16a ust. u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 1529, dalej jako K.r.i.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wójt wskazał, że Wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki określonej w ww. przepisie, a mianowicie na Wnioskodawczyni nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ciotki. Wójt podkreślił, że nie kwestionuje faktu sprawowania przez Wnioskodawczynię opieki nad ciotką, jednakże w sytuacji, gdy na osobie ubiegającej się o prawo do świadczenia, nie ciąży obowiązek alimentacyjny specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Od opisanej decyzji Wójta [...] złożyła odwołanie. Napisała, że jest jedyną osobą która opiekuje się ciocią; krewna nie ma nikogo innego. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. W uzasadnieniu SKO uznało za wiarygodne okoliczności faktyczne ustalone przez organ I instancji, i podzieliło ocenę dokonaną przez Wójta. Na podstawie art. 16a ust. 1 u.ś.r. jednym z warunków koniecznych do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest istnienie obowiązku alimentacyjnego. Zgodnie z art. 128 i art. 129 § 1 K.r.i.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych (dzieci wnuki) przed wstępnymi (rodzice dziadkowie), a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Tak więc art. 16a ust. 1 u.ś.r., poprzez odesłanie do przepisów K.r.i.o., jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W świetle cytowanego art. 128 K.r.i.o., odwołująca się nie należy do żadnej z kategorii osób wymienionych w tym przepisie. Siostrzenica osoby niepełnosprawnej nie jest uprawniona do uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z opieką nad ciotką, gdyż nie jest objęta zakresem podmiotowym prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. SKO podkreśliło, że to z woli ustawodawcy szczególna więź prawna pomiędzy osobą sprawującą opiekę, a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie sam fakt opieki nad tą osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia dla sprawowania tej opieki. Pomimo więc rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź jej niepodejmowania przez Odwołującą się i sprawowania przez nią faktycznej opieki w stosunku do osoby, która legitymuje się orzeczeniem zaliczającym do znacznego stopnia niepełnosprawności, nie została spełniona pozytywna przesłanka ustawowa do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. Z. wniosła uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Zarzuciła: 1. naruszenie art. 16a ust. 1 u.ś.r. polegające na przyjęciu, że Skarżącej nie przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, z uwagi na to, że w myśl przepisów K.r.i.o. wobec osoby nad którą ma być sprawowana opieka - na Skarżącej nie ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny; 2. naruszenie art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie pomocy osobie niepełnosprawnej i jej faktycznemu opiekunowi w zabezpieczeniu ich egzystencji. Uzasadniając napisała, że zgodnie z wykładnią prokonstytucyjną - rozważenia wymaga dopuszczalność orzeczenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego dla osoby, na której w myśl przepisów K.r.i.o. nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Wzorcem kontroli, który przemawiałby za powyższym jest fakt, że państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej - mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Funkcją specjalnego zasiłku opiekuńczego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego faktu niemożności podjęcia zatrudnienia, w związku z koniecznością sprawowania pieczy nad bliskim ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Wskazana wyżej funkcja, pozostaje w częściowej sprzeczności z przepisem, który nakazuje uzależniać przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, tylko osobom, które wiąże stosunek alimentacyjny. Na gruncie sprawy, za wykładnią prokonstytucyjną i rozszerzającą interpretacją przepisów przemawia również fakt, że ciotka Skarżącej nie ma żadnej osoby, która mogłaby podjąć się opieki nad nią, nie wspominając już o tym, aby osoba ta pozostawała w kręgu osób, na których ciąży wobec niej obowiązek alimentacyjny. Zdaniem Skarżącej wskazane w skardze okoliczności, pozwalają na przyjęcie twierdzenia, że dyspozycja przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r. pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości [art. 32 ust. 1 Konstytucji], konstytucyjną zasadą ochrony rodziny [art. 18 i 71 Konstytucji] oraz zagwarantowanym art. 69 Konstytucji obowiązkiem niesienia pomocy przez władze publiczne osobom niepełnosprawnym. Prokonstytucyjną wykładnia normy prawa materialnego, stanowiąca podstawę zaskarżonej decyzji - winna prowadzić do uwzględnienia skargi, uchylenia w całości zaskarżonych decyzji i następczego orzeczenia, że świadczenie pielęgnacyjne - specjalny zasiłek opiekuńczy - przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. Skarżąca podkreśliła, że była jedyną osobą bliską była dla ciotki, która umarła 3 września tego roku. Skarżąca, mimo propozycji, nie chciała umieścić ciotki w domu pomocy społecznej. Nadto oświadczyła, że z tego co wie, to SKO przyznawało takie świadczenie siostrzenicom albo bratankom osób wymagających opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami K.r.i.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest to, czy siostrzenica może otrzymać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwagi na opiekę nad ciotką. Zaznaczyć należy, że art. 16a ust. 1 i u.ś.r., przez odesłanie do przepisów K.r.i.o. jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. SKO w zaskarżonej decyzji słusznie wskazało, że z woli ustawodawcy, nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna, a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest poza sporem w sprawie, że Skarżąca nie była zobowiązana do alimentacji wobec ciotki. Niemniej Sąd zaznacza, że zgodnie z 128 K.r.i.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 K.r.i.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 K.r.i.o.). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.i.o.). Z art. 61(7) §1 K.r.i.o. wynika, że krewnymi w linii prostej są zstępni (syn, córka, wnuk, prawnuk) oraz wstępni (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie). Nie budzi zatem żadnej wątpliwości, że siostrzenica nie ma obowiązku alimentacyjnego wobec ciotki (i odwrotnie). W tym miejscu należy odwołać się do uwag zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 3 poz. 36; CBOSA) odnoszących się wprawdzie wprost do instytucji świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.) w kształcie wówczas obowiązującym, ale w pełni aktualnych i adekwatnych do okoliczności niniejszej sprawy, a to z uwagi na wymóg obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym także i w przywołanej instytucji. W przywołanej uchwale NSA stwierdził, że "Osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". W uzasadnieniu tej uchwały NSA w sposób jednoznaczny opowiedział się za literalną wykładnią art. 17 ust. 1 u.ś.r. (co można przenieść na art. 16a ust. 1 u.ś.r.). Podkreślił zwłaszcza, że nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco, z powołaniem się na wartości konstytucyjne. "Nie można (...), z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną". Sąd zaznacza, że przywołane argumenty uzasadnienia uchwały NSA odnoszą się wprost do argumentów skargi, które z tych właśnie powodów Sąd uznaje za bezzasadne. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela bowiem prezentowaną wyżej wykładnię (tak również WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 09 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 814/15, CBOSA). Nie można, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 16a u.ś.r. pozwala przyjąć, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2020/14; CBOSA). Sąd zaznacza i to, że wymóg obowiązku alimentacyjnego (zawarty w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r.), był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK-A 2006/10/151, Dz. U. Nr 209 poz. 1550), jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (OTK-A 2008/6/107, Dz. U. Nr 138 poz. 872) oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK-A 2008/6/109, Dz. U. Nr 138 poz. 875) Trybunał nie zakwestionował, jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Sąd podkreśla, że trudna sytuacja Skarżącej, opiekującej się ciotką, dla której to postawy Sąd wyraża zrozumienie i szacunek, nie pozwala Sądowi odstąpić od brzmienia ustawy, tym bardziej, że trafność literalnej wykładni analizowanej regulacji pośrednio potwierdzają ww. wyroki Trybunału Konstytucyjnego oraz uchwała NSA. Dodać też należy, że z woli ustawodawcy, rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola legalności decyzji, a więc jej prawidłowości w świetle przepisów ustaw. Ustawy z kolei nie mogą być intepretowane w sposób zaprzeczający ich brzmieniu (prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1/14; CBOSA). Sąd zaznacza uchybienie organów obu instancji, polegające na odstąpieniu od przeanalizowania, czy Wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 16a ust. 2-4 u.ś.r. Stanowi to uchybienie przepisom art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. Organy obu instancji skoncentrowały się wyłącznie na braku spełnienia przesłanki obowiązku alimentacyjnego. Powyższe uchybienie nie może jednak stanowić powodu uchylenia wydanych w sprawie decyzji, bowiem organy administracji postąpiły zgodnie z prawem, odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia. Należy podkreślić, że Skarżąca przede wszystkim, nie spełnia podstawowej przesłanki do otrzymania spornego świadczenia, gdyż jest osobą spoza kręgu osób zobowiązanych do alimentacji na rzecz ciotki. Sąd zaznacza, że śmierć ciotki Skarżącej, która zmarła w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego (k. 20) nie miała wpływu na ocenę zasadności skargi. W szczególności postępowanie nie stało się z tego powodu bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.