IV SA/Po 380/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez gminę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu Rada Gminy w G. 01.12.2004 r. na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 07.09.1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XXI/151/2004 w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę G.. Pismem z dnia 12.04.2010 r. Prokurator Rejonowy w G., zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia przedszkoli powadzonych przez Gminę G. zaskarżona została w części obejmującej § 1 pkt 2 i § 2. Wskazując na zasadność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Prokurator Rejonowy w G. zarzucił jej rażące naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 07.09.1991 r. o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 1 pkt 2, opłaty dodatkowej stanowiącej częściowy udział rodziców i opiekunów w kosztach prowadzenia nauczania i wychowania przedszkolnego w wysokości: 33zł miesięcznie na pierwsze dziecko z rodziny, 21 zł miesięcznie na drugie dziecko z danej rodziny i 10 zł miesięcznie na trzecie dziecko z danej rodziny. Składający skargę Prokurator podkreślił, że wskazana w § 1 opłata jest obowiązkowa, pomimo, że brak po stronie Rady Gminy kompetencji do ustalania opłat o charakterze stałym za korzystanie z przedszkola, nakładanych na rodziców bądź opiekunów dzieci korzystających z przedszkoli publicznych niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, a także rozmiaru korzystania z tych świadczeń przez poszczególne dzieci. W dalszej kolejności wskazano na rażące naruszenie prawa - art. 4 ust. 1 i art. 13 ust 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) poprzez ustalenie w jej § 4, iż wchodzi ona w życie z dniem 01.01.2005 r. pomimo obowiązku opublikowania uchwały w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że analiza zaskarżonej uchwały pozwala na stwierdzenie, iż § 1 pkt 2 uchwały rażąco narusza art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Jak zauważono, bowiem zgodnie z art. 5 ust. 5 tej ustawy, zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego, stąd opłaty mogą być ustalane i pobierane za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach wychowawczych. W skardze podniesiono, że zgodnie z zasadą ekwiwalentności świadczeń, opłatę wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową. Zatem - jak zauważono - rodzice bądź opiekunowie prawni mogą być obowiązani do poniesienia opłaty w takiej części, w jakiej odpowiada to zakresowi świadczeń z jakich skorzystało dziecko (rodzaj świadczenia, ilość - np. według stawki godzinowej). Opłatę za świadczenie przedszkoli publicznych wnosi się, bowiem za konkretne świadczenia, przekraczające podstawy programowe. W ustawie o systemie oświaty nie przewidziano natomiast pojęcia "opłaty stałej" lub "opłaty dodatkowej". Uprawnienia rady gminy obejmują, bowiem jedynie ustalanie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową. Tymczasem, jak wskazał Prokurator, Rada Gminy G. w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały wprowadziła opłatę dodatkową stanowiącą częściowy udział rodziców i opiekunów w kosztach nauczania i wychowania przedszkolnego, niezależnie czy są to świadczenia mieszczące się w podstawie programowej, czy też wykraczające poza tę podstawę. Opłata ta, jak zauważono w skardze, nie została uzależniona od zakresu świadczeń przedszkola, z jakich korzysta konkretne dziecko. Nie jest też ona uzależniona od takich czynników jak czas spędzony przez dziecko w przedszkolu, albowiem nie ulega obniżeniu z powodu chociażby nieobecności dziecka w przedszkolu. Prokurator stanął na stanowisku, że określone w uchwale ujecie opłaty powoduje objęcie obowiązkiem opłaty świadczeń bezpłatnych, których zakres został wyznaczony przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26.02.2002 roku w sprawach podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku nr 1 wspomnianego rozporządzenia. Opłacie podlegają, bowiem jedynie świadczenia nie wymienione w załączniku np. za wyżywienie czy też naukę języków obcych. Ponadto, jak wskazano w skardze, wprowadzenie przez Radę Gminy G. opłaty dodatkowej wskazanej w § 1 pkt 2 prowadzi do przyjęcia jednej, sztywnej stawki, która w istocie nakłada na rodziców obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia. W świetle powyższego, w ocenie Prokuratora, doszło do poważnego naruszenia art. 14 ust.5 ustawy oświatowej. Wskazując na zasadność zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 ust 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wyjaśniono, iż ustalenie opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Tym samym zaskarżona uchwała winna podlegać wskazanym regułom promulgacyjnym, a więc winna zostać skierowana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem jak wynika z § 4 zaskarżonej uchwały, "uchwała wchodzi w życie z dniem 01.01.2005 r." a zatem bez ogłoszenia w dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w G. przyznała, że skarga jest zasadna i podzieliła pogląd zawarty w pkt. 1 i 2 zarzutów skargi, tj. że opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych może dotyczyć tylko konkretnych świadczeń przekraczających podstawy programowe, a uchwała winna być ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, iż opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych wnoszone mogą być za konkretne świadczenia - przekraczające podstawy programowe - a uchwała je ustalająca winna być ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W.. Poza sporem pozostaje również i nie budzi wątpliwości Sądu, że wymogom tym nie odpowiada zaskarżona uchwała Rady Gminy w G. z 01.12.2004 r. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 14 ust.5 ustawy z dnia 07.09.1991r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004r. Nr. 256, poz. 2572 ze zm. – dalej jako: ustawa o systemie oświaty). Zgodnie z tym przepisem opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, z uwzględnieniem art.6 pkt 1 tej ustawy. Stosownie do ostatniego z wymienionych przepisów przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z powyższego wynika, że opłaty mogą być ustalane i pobierane jedynie za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach wychowawczych. Jak zauważa się w orzecznictwie sądowym, opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją zatem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi, bowiem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24.09.2008 r., sygn. III SA/Wr 358/08, wyrok WSA w Poznaniu z 16.09.2009 r., sygn. IV SA/Po 549/09, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 23.06.2009 r., sygn. II SA/Go 345/10). W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że pobieranie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych jest dozwolone wyłącznie za zajęcia wykraczające poza program realizowany przez przedszkole w ramach podstawy programowej i tylko w przypadku wyraźnego określenia rodzaju świadczenia za które pobierana jest opłata oraz w wysokości odpowiadającej konkretnemu dodatkowemu świadczeniu. Przez wzgląd na ekwiwalentność, która z istoty rzeczy charakteryzuje każdą opłatę, ustalanie przez rady gmin opłat za świadczenia przedszkoli publicznych następować musi z uwzględnieniem podstaw programowych. Definicja legalna podstawy programowej sformułowana została w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty i zgodnie z nią pod pojęciem tym rozumieć należy obowiązkowe, na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły, które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Zgodnie z delegacją zawartą w art. 22 ust. 2 pkt 2 lit a ustawy o systemie oświaty, podstawę programową wychowania przedszkolnego ustala w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw o światy i wychowania. Zatem, w dacie uchwalania przedmiotowej uchwały podstawa programowa wychowania przedszkolnego określona była w zał. nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej I Sportu z dnia 26.02.2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. Nr 51, poz. 458). Stosownie do powyższego, zarówno nauczanie, jak i wychowanie odbywało się (i odbywa się) w ramach podstawy programowej, a zatem jest ono bezpłatne. Mając więc na uwadze zakres obowiązków do bezpłatnego świadczenia, których w ramach podstawy programowej zobowiązane są prowadzone przez gminy przedszkola publiczne stwierdzić należało, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Opłaty nie mogą, bowiem prowadzić do przeniesienia na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych kosztów, które na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących zobowiązana jest ponieść gmina jako organ prowadzący przedszkole. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty, w postaci ustalania opłat o charakterze stałym. Tymczasem, jak słusznie podniósł Prokurator zaskarżona uchwała wprowadziła faktycznie opłatę stałą, niezależną od rodzaju świadczeń. Analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi, bowiem do wniosku, że taki właśnie charakter ma wskazana w § 1 pkt 2 "miesięczna opłata dodatkowa za świadczenia udzielane przez gminne publiczne przedszkola znajdujące się na terenie Gminy G. stanowiąca częściowy udział rodziców i opiekunów w kosztach prowadzenia i wychowywania przedszkolnego". Ustalenie opłaty za świadczenia, które normalnie powinny być realizowane w ramach podstawy programowej (§ 1 pkt 2 uchwały), czyni tę uchwałę wadliwą. Zaskarżona uchwała wprowadza obowiązek ponoszenia opłaty w każdym wypadku, niezależnie od tego czy konkretnie dziecko korzysta, czy też nie z dodatkowych świadczeń. W konsekwencji takiej regulacji uchwała rażąco narusza art.14 ust. 5 o systemie oświaty (por. wyrok NSA z 15.10.2010 r., sygn. I OSK457/10, www.nsa.gov.pl). Jednocześnie, skoro zaskarżona uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświatowy jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego – co pozostaje bezsporne - przy podejmowaniu jej w dacie 01.12.2004 r. uwzględnić należało również zastosowanie przepisów art. 4 ust. 1 oraz 13 pkt 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (por. wyrok NSA z dnia 22.11.2005 r., sygn. I OSK 971/05, Lex nr 196727). Zgodnie z art. 4 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w Dziennikach Urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt określił inny termin. Jednocześnie, zgodnie z art. 13 pkt 2 tej ustawy, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłaszane są w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Skoro zatem w § 4 kwestionowanej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem 01.01.2005 r., naruszono powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Wykazane naruszenie prawa, ma charakter istotny, co skutkuje koniecznością uznania postanowień § 4 zaskarżonej uchwały za nieważne. Stosownie natomiast do treści art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Tymczasem zaskarżona uchwała nie zawiera postanowień odnoszących się do jej ogłoszenia. W tym stanie rzeczy uznać należało, że stwierdzeniu nieważności podlega cała uchwała, gdyż wobec jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może wywołać zamierzonych skutków prawnych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.