IV SA/Po 549/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwalę Rady Miasta K. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolach, 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia [...]lutego 2006 r., nr [.,..] w sprawie ustalenia zasad odpłatności za pobyt dzieci w publicznych przedszkolach będących własnością Gminy K], 2. określa, że uchwała której nieważność orzeczono w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu. /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/G. Radzicka /-/M. Dybowski W dniu [...] lutego 2006r. Rada Miasta K] uchwaliła działając, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 5 ust. 5 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako ustawa o systemie oświaty) uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia zasad odpłatności za pobyt dzieci w publicznych przedszkolach będących własnością Gminy K. W § 1 pkt 1-6 przedmiotowej uchwały ustalono, iż w przedszkolach publicznych będących własnością Miasta K. opłata miesięczna za pełną usługę edukacyjną przekraczającą realizację podstawy programowej i za inne świadczenia wynosi 85,00 zł. Opłatę tę obniża się o 50% za drugie dziecko z jednej rodziny uczęszczające do przedszkola, natomiast trzecie i następne dziecko z jednej rodziny zwalnia się z pobierania opłat. Ponadto postanowiono, iż z pobierania opłaty stałej zwalnia się dzieci 5-letnie –objęte pomocą Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. oraz rodziców dzieci niepełnosprawnych. Dalej ustalono, iż upoważnia się dyrektora przedszkola do obniżenia wysokości opłaty na wniosek rodziców (opiekunów) dzieci objętych opieką Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie lub znajdujących się w szczególnej sytuacji społecznej. Obniżka nie może przekroczyć 50% opłaty stałej. Natomiast w § 2 postanowiono, iż opłata stała obejmuje: wydatki związane z realizacją zajęć przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego, częściowe wydatki związane z przygotowaniem posiłków oraz częściowe pokrycie wydatków związanych z eksploatacją urządzeń i budynku przedszkola. Prokurator Rejonowy w K. zaskarżył powyższą uchwałę do sądu administracyjnego, zarzucając istotne naruszenie prawa – art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) poprzez ustalenie w § 1 pkt 1 w zw. z § 2 zaskarżonej uchwały, iż odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu obejmuje opłatę miesięczną za pełną usługę edukacyjną przekraczającą realizację podstawy programowej i za inne świadczenia, na co składają się wydatki związane z realizacją zajęć przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego, częściowe wydatki związane z przygotowaniem posiłków i częściowe pokrycie wydatków związanych z eksploatacją urządzeń i budynku przedszkola oraz że odpłatność ta wynosi 85,00 zł miesięcznie, pomimo, iż brak po stronie rady gminy kompetencji do ustalania opłat za korzystanie z przedszkola o charakterze stałym, nakładanych na rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole oraz zakresu korzystania z tych świadczeń przez poszczególne dzieci. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, przytaczając przepisy art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 14 ust. 5, art. 5 ust. 5, art. 6 pkt 1ustawy o systemie oświaty, iż rada gminy ma kompetencje do ustalania i pobierania opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych jedynie w zakresie wykraczającym poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Nauczanie i wychowanie przez przedszkola publiczne mieszczące się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego są bezpłatne. Dalej wskazał, iż niezbędne jest określenie rodzaju świadczeń, które są spełniane przez przedszkola publiczne odpłatnie oraz wysokości opłat odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Nie jest wystarczające, zdaniem Prokuratora, wskazanie w uchwale, iż jest to opłata za pełną usługę edukacyjną przekraczającą realizację podstawy programowej i za inne świadczenia. W ocenie Prokuratora określenie opłaty na kwotę 85,00 zł miesięcznie, stanowi przyjęcie jednej, sztywnej opłaty nakładanej na wszystkich rodziców (opiekunów), niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń i przede wszystkim niezależnie od tego, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z dodatkowych świadczeń i w jakim zakresie. Ponadto Prokurator podał, iż obowiązkiem organu samorządu terytorialnego jest wskazanie w uchwale dotyczącej ustalenia opłaty za usługi przedszkolne, iż wysokość obowiązku pieniężnego nakładanego na rodzica korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą, a przy określeniu ww. opłaty należy szczegółowo wyodrębnić poszczególne świadczenia składające się na nią wraz z ich wartością. Prokurator wskazał także, iż zaskarżona uchwała godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, bowiem nie uwzględnia okoliczności, iż poszczególne dzieci mogą korzystać z usług przedszkola publicznego przez różną liczbę godzin. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K, biorąc pod uwagę obowiązujące orzecznictwo sądów administracyjnych, uwzględniła w całości zawarte w skardze zarzuty i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] lutego 2006r. w sprawie ustalenia zasad odpłatności za pobyt dzieci w publicznych przedszkolach będących własnością Gminy K. Dla oceny regulacji zawartych w przedmiotowej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. W tym ostatnim przepisie ustawodawca określił zaś, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa ta wynosi dziennie nie mniej niż 5 godzin, co wynika z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001r. Nr 61, poz. 624 ze zm.). W świetle przywołanych przepisów nie budzi zatem wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Obecnie nie budzi już również wątpliwości, że uchwala podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005r. sygn. akt I OSK 971/05, LEX nr 196727 został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Należy więc zgodzić się z Prokuratorem Rejonowym w K., że ustalenie opłat za świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową winno polegać na określeniu wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia zgodnie z zasadą ekwiwalentności. Trafnie Prokurator zakwestionował zatem § 1 przedmiotowej uchwały, w którym ustalono opłatę miesięczną za pełna usługę edukacyjną przekraczającą realizację podstawy programowej i za inne świadczenia w wysokości 85,00 zł. Takie ogólnikowe ujecie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń. Kontrolowana uchwala jako akt prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym powinna zakresem swojego uregulowania obejmować wszystkie możliwe sytuacje, a więc również i taką, że wychowanek przedszkola mimo, iż będzie w nim przebywał w okresie przekraczającym podstawę programową, nie będzie korzystał z wszystkich posiłków oferowanych przez przedszkole lub nawet nie będzie ich spożywał w ogóle. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że sądy administracyjne podkreślały niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyłącznie w postaci ustalania opłat o charakterze "stałym" (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt I OSK 1189/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006r. sygn. akt IV SA/ Wr 94/06 i z dnia 30 maja 2007r. sygn. akt IV SA/Wr 122/07). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie taki właśnie charakter ma opłata ustalona w § 1 zaskarżonej uchwały. Niejednokrotnie wskazywano też na konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty, w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, co się na opłacenie świadczenia składa. Zaznaczyć należy, iż opłaty mogą być również pobierane za usługi opiekuńcze czy bytowe, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Tak, więc Rada winna wyraźnie określić co proponowane jest za uiszczenie opłaty, gdyż trudno żądać opłaty za coś niesprecyzowanego. W zaskarżonej uchwale, zdaniem Sądu, brak takiej konkretyzacji. Wymogu tego z pewnością nie spełnia określenie zawarte w § 2 zaskarżonej uchwały, a mianowicie, że opłata stała obejmuje wydatki związane z realizacją zajęć przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego, częściowe wydatki związane z przygotowaniem posiłków oraz częściowe pokrycie wydatków związanych z eksploatacją urządzeń i budynku przedszkola. Przywołany zapis nie precyzuje świadczeń z jakich korzystać będą dzieci, ani jaka będzie odpłatność tych świadczeń, ponadto nie precyzują wydatków związanych z przygotowaniem posiłków czy z eksploatacją urządzeń i budynku przedszkola. Dodać wypada, że zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, akt normatywny (a taki jest przedmiotowa uchwała) powinien zawierać próbę zdefiniowania danego określenia, jeżeli jest ono wieloznaczne lub nieostre, a jeżeli pożądane ograniczenie jego nieostrości albo znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe. Wprowadzenie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć należy, iż powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista z co najmniej dwóch podwodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 cytowanej ustawy. W rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. u. z 2002r. Nr 51, poz. 458 ze zm.), obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej uchwały wyznaczony został zakres takich bezpłatnych świadczeń. Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które nie mieszczą w ramach wyznaczonych w załączniku Nr 1 do wspomnianego rozporządzenia. Opłaty mogą zatem dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych (np. za żywienie dzieci czy też za naukę języków obcych). Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty odpłatnych świadczeń przedszkoli ( a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Tych wymogów nie spełnia oplata, której wysokość określono w § 1 zaskarżonej uchwały. Ustalenie tej opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, a jeżeli tak to jaki jest rozmiar tych świadczeń oraz ich jakość. Taki zabieg zmusza też w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne funkcjonujące w mieście. W konsekwencji takiej regulacji doszło zatem niewątpliwie do naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Odnosząc się do żądania Prokuratora przedstawionego w skardze gdzie wnoszono o: stwierdzenie nieważności uchwały z [...] lutego 2006 r. nr [...] (na str. 2 skargi), a także wnoszono o stwierdzenie nieważności uchwały w części tj. w § 1 pkt 1 w zw. z § 2 uchwały (na str. 6 skargi), Sąd uznał, że właściwym jest stwierdzenie nieważności całości uchwały bowiem pkt 2, 3, 4, 5 i 6 § 1 odnoszą się wyraźnie do pkt 1 § 1. Podobne odniesienia ma § 3 i § 4. Pozostawienie § 5 uchwały czyniłoby akt nieczytelnym i pozbawionym sensu, z tych też powodów mimo różnych żądań skargi, zdaniem Sądu należało stwierdzić nieważność całej uchwały na podstawie art. 147 § 1 i 152 p.p.s.a. /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/G. Radzicka /-/ M. Dybowski mb