IV SA/Po 389/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz - Frymus Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny stanu technicznego obiektu, 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz A. T. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3. przyznaje adwokatowi C. R. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) zł podwyższone o kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) zł stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/E. Makosz – Frymus /-/M. Dybowski Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm. ), w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. ) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1990 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej Kpa ) nakazał A. T. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na nieruchomości w m. K. [...], gm. L.. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Powyższy przepis składa się jednak z dwóch punktów. Tymczasem organ nie podał precyzyjnie podstawy prawnej, nie wskazując na który punkt artykułu 37 ust. 1 się powołuje (co już samo w sobie stanowi naruszenie prawa). Przepis ten stanowi, że podlega przymusowej rozbiórce każdy wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy obiekt budowlany, jeżeli powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dla zastosowania więc tego przepisu niezbędne jest wykazanie, że spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki: naruszenie prawa obowiązującego w czasie budowy, powstanie jako skutku budowy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy czym dla uznania wystąpienia drugiej przesłanki wystarczy stwierdzenie jednego z czterech wymienionych stanów. Tak więc dla prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ tej sprawy, istotne znaczenie ma przesłanka stwarzania przez pobudowany obiekt budowlany niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia przy czym niebezpieczeństwo to powinno odnosić się do zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Wykazanie takiej okoliczności jest obowiązkiem organu i konieczną przesłanką do orzekania z powołaniem się na art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. Brak wykazania zagrożenia dla ludzi lub mienia stwarzanego przez przedmiotowe szambo, nie pozwala na rozstrzyganie, gdyż wydana w takich warunkach decyzja jest wadliwa jako wydana bez wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy. Skoro więc w postępowaniu przed organami administracji nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że spełniona została hipoteza art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, uznać należało, że zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych bez pełnej prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, 75, 77 i 80 Kpa, oraz że naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 81 c ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. ) nałożył na A. T. obowiązek wykonania i przedłożenia do dnia [...] marca 2009 r. oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego zbiornika (szamba) zlokalizowanego na nieruchomości w m. K. [...], gm. L. ze szczególnym uwzględnieniem wpływu jego lokalizacji na zagrożenie zdrowia lub życia ludzi. Organ nakazał jednocześnie aby wraz z w/w dokumentacją przedłożyć kopie uprawnień budowlanych osoby dokonującej powyższej oceny technicznej oraz aktualne na dzień opracowania oceny zaświadczenie w wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. T. wskazując, iż organ błędnie interpretuje decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżącej organ II instancji wyraźnie wskazał, iż wykazanie okoliczności czy pobudowany obiekt stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi lub zdrowia winien wykazać organ I instancji. W ocenie skarżącej także ten organ winien ponieść ciężar finansowy opinii. Odwołująca podniosła również, iż organ nie przeprowadzał żadnej kontroli jak również podniosła, że organ może nałożyć obowiązek w razie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Odwołująca wskazała, iż w niniejszej sprawie organ nie miał żadnych możliwości powzięcia wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Ponadto skarżąca zauważyła, iż organ nakładając na stronę obowiązek bezzasadnie nakazał sporządzenie projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części w jakiej wyznaczony został termin wykonania obowiązku do dnia [...] marca 2009 r. i w tym zakresie wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia [...] kwietnia 2009 r. , a w pozostałej części decyzje utrzymał w mocy. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A. T. powtarzając w ślad za odwołaniem, iż organ I instancji błędnie zinterpretował decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której organ ten wyraźnie wskazał, że wykazanie okoliczności czy pobudowany obiekt stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia należy do organu I instancji, a nie do właściciela. Skarżąca powtórzyła, iż ciężar finansowy opinii winien ponieść organ I instancji. Skarżąca wskazała również, iż organy nie ujawniły nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, który uzasadniałby nałożenie na nią obowiązku przedłożenia oceny technicznej lub ekspertyzy. Skarżąca powtórzyła również zarzut bezzasadnego nałożenia na nią obowiązku przedłożenia projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż skarga nie wnosi żadnych nowych okoliczności, które zasługiwałyby na uwzględnienie przez organ II instancji. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik oświadczył, iż w pełni podziela stanowisko skarżącej, w związku z czym wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz wnosi o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego z urzędu. Pełnomocnik wskazał, iż bezsprzecznie organ nie wykazał, że zbiornik na odpady ciekłe stanowi zagrożenie dla ludzi lub mienia. Pełnomocnik podniósł, iż organ II instancji uprzednio stwierdził, że szambo jest w dobrym stanie technicznym i jest prawidłowo eksploatowane oraz stwierdził, iż samo naruszenie przepisów technicznych nie jest wystarczające aby przyjąć, że naruszenie stwarza automatycznie niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Podkreślono jednocześnie, iż w przypadku braku zastrzeżeń co do stanu technicznego, organ nie może wymagać przedstawienia przez uczestnika procesu budowlanego oceny technicznej, albowiem obowiązek taki powstaje tylko w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz oświadczył, iż skarżąca w lutym tego roku wystąpiła do Urzędu Gminy celem skorzystania z funduszy unijnych do realizacji przedsięwzięcia budowy przydomowych oczyszczalni ścieków i modernizację istniejącej sieci kanalizacyjnych i dlatego w ocenie skarżącej rozbiórka szamba byłaby niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 powyższej ustawy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej wskazane kryteria, uznał, iż narusza ono prawo w stopniu nakazującym stwierdzenie jego nieważności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładającego na skarżącą obowiązek wykonania i przedłożenia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego zbiornika (szamba) ze szczególnym uwzględnieniem wpływu jego lokalizacji na zagrożenie zdrowia lub życia ludzi. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż jak wynika z wcześniejszej decyzji organu i co jest w sprawie bezsporne ( decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] ) przedmiotowy obiekt wybudowano bez wymaganego zezwolenia w roku 1978 r. Powyższa okoliczność, została stwierdzona między innymi na podstawie oświadczenia skarżącej z dnia [...] lipca 2008 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem wobec obiektów powstałych przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm. dalej Prawo budowlane z 1974 r.) i wydane na jej podstawie akty wykonawcze (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 1998r., sygn. akt IV SA 1164/96, Lex 43281 oraz wyrok WSA z dnia 14 października 2004r., sygn. akt SA/Rz 735/03, ONSAiWSA 2005/4/84). Zatem podstawą prawną do nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej w niniejszej sprawie winien być art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a nie jak przyjęły organy przepis art. 81 c ust 2. Prawa budowlanego z 1994 r. Jednakże w ocenie Sądu jest to błąd nie mający jednak wpływu na wynik sprawy. Organ I instancji wydał bowiem postanowienie na podstawie normy wynikającej z przepisów prawa, a jedynym jego błędem było niewłaściwe wskazanie przepisów (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2008r., sygn. akt I FSK 115/07, M.Podat. 2008/3/2, LEX nr 465640, wyrok WSA w Warszawie, sygn. III SA/Wa 2548/08, Lex nr 198883). W ocenie składu orzekającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego traktować należy jako wydane w oparciu o przepis art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Zgodnie z art. 56 ust. 1 cyt. ustawy terenowy organ administracji państwowej przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia. Dopiero po przeanalizowaniu całego zgromadzonego materiału dowodowego w tym przedłożonej przez skarżącą oceny technicznej stanu zbiornika organ I instancji podejmuje decyzję, w której rozstrzygnie o sposobie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Postanowienie wydane na podstawie art. 56 ust. 1 cyt. ustawy jest postanowieniem dowodowym i może być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji. Do jego wydania nie jest konieczne wcześniejsze wykazanie przez organ, że zbiornik na odpady ciekłe stanowi zagrożenie dla ludzi lub mienia. Odwrotnie to przedłożona przez skarżącą ocena techniczna stanu zbiornika wybudowanego samowolnie ma wykazać, że przedmiotowy zbiornik na odpady ciekłe nie stanowi zagrożenie dla ludzi lub mienia Zgodnie z art. 141 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji ( art. 142 Kpa ). Na postanowienia wydane na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jako postanowienie dowodowe nie przysługuje zażalenie i nie podlega ono egzekucji. Organ w wypadku niewykonania przez stronę nałożonych obowiązków może zlecić wykonanie oceny technicznej czy też ekspertyz na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 1985 r., sygn. akt II SA 1843/85; z 24 listopada 1997 r., sygn. akt IV SA 250/96; z 3 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 316/99; z 13 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 881/96; z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 639/97; z 5 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1425/98; z 6 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2016/98). W tym stanie rzeczy uznać należy, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , rozpoznając zażalenie na niezaskarżalne postanowienie dopuścił się rażącego naruszenia prawa tj. art. 141 § 1 i 142 Kpa. Naruszenie to polega na uznaniu dopuszczalności środka zaskarżenia od postanowienia organu I instancji zobowiązującego skarżącą do przedłożenia oceny technicznej Tym samym brak było podstaw prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa (por. wyrok NSA z 26.04.1999r., IV SA 639/97, Lex nr 47263; wyrok NSA z 19.03.1998r., IV SA 881/96, Lex nr 43335). Na marginesie wyjaśnić należy, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przysługuje zażalenie. Zostało ono wprowadzone w art. 81 c ust. 3 Prawa budowlanego, przepisem ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa ( Dz. U. Nr 106, poz. 668), który wszedł w życie 1 stycznia 1999 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania w postaci wpisu orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Natomiast o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 Ppsa w zw. z § 18 ust 1 pkt 1 lit c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163 poz. 1348: z późn. zm.). /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/E. Makosz – Frymus /-/M. Dybowski mb