IV SA/Po 390/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 września 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Grzegorzew z dnia 25 sierpnia 2020 r. nr XXII/125/2020 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów Gminy Grzegorzew - Etap IB 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 33 ; 2. zasądza od Gminy Grzegorzew na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 15 marca 2021 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej: Wojewoda), działając w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm., dalej: u.s.g.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXII/125/2020 Rady Gminy Grzegorzew z dnia 25 sierpnia 2020r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów Gminy Grzegorzew – Etap IB (dalej: uchwała). Wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. jej § 33, i zasądzenie kosztów. Uzasadniając skargę wskazał, że Rada Gminy Grzegorzew podejmując 25 sierpnia 2020r. przedmiotową uchwałę w § 5 pkt 7 ustaliła przeznaczenie pod teren drogi publicznej klasy drogi lokalnej. Droga ta została przedstawiona na rysunku planu –załączniku nr 3 do uchwały i opisana została w legendzie jako teren drogi publicznej klasy lokalnej. Natomiast w § 33 uchwały Rozdziału 14 pt. "Przeznaczenie, zagospodarowanie i zabudowa terenów drogi publicznej- klasy drogi lokalnej oznaczonych symbolem KD-L" ustalono przeznaczenie dla tego terenu jako droga klasy zbiorczej. Wojewoda odniósł się do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 02 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r. poz. 124 ze zm., dalej: rozporządzenie) wskazując rozróżnienie między drogami klas zbiorczej i lokalnej. Wyjaśnił nadto, że zgodnie z wyjaśnieniami Wójta z 1 lutego 2021r. zapis §33 uchwały jest błędny, a z rysunku planu, jak i z tytułu rozdziału wynika, że chodzi o drogę klasy lokalnej. W ocenie Wojewody omawiana nieścisłość w części tekstowej uchwały znacznie utrudnia odczyt ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co spowodowało uzasadnione wątpliwości w zakresie sposobu przyszłego zagospodarowania terenu KD-L. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Grzegorzew uwzględnił skargę w całości i wyjaśnił, że stwierdzona nieprawidłowość wyniknęła z omyłki pisarskiej. Zobowiązał się dokonać korekty uchwały na najbliższej sesji. Wraz z uzupełnieniem odpowiedzi na skargę z 29 kwietnia 2021r. Wójt przedłożył uchwałę nr XXXI/195/2021 Rady Gminy Grzegorzew z dnia 28 kwietnia 2021 r. w sprawie zmiany uchwałę nr XXII/125/2020 Rady Gminy Grzegorzew z dnia 25 sierpnia 2020r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów Gminy Grzegorzew – Etap IB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że przedmiotową skargę na uchwałę Rady Gminy Grzegorzew z dnia 25 sierpnia 2020r. Nr. XXII/125/2020 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów gminy Grzegorzew-Etap IB wywiódł Wojewoda działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. jak podano w skardze: od dnia 3 września 2020 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego później był władny zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie jest uchwała Nr. XXII/125/2020 Rady Gminy Grzegorzew z dnia 25 sierpnia 2020r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów Gminy Grzegorzew- Etap IB. Jak wynika z części wstępnej uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała - jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") - jest aktem prawa miejscowego, gdyż zostało to przesądzone expressis verbis przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego potocznie "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej również jako: m.p.z.p.) z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - należy wiązać przede wszystkim z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08 - CBOSA). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zaskarżony plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących, podustawowych. Działalność prawotwórcza gminy (stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących) stanowi jedną z podstawowych kompetencji organów gminy, wyrażającą jeden z aspektów jej samodzielności. Przyznana organom gminy samodzielność prawotwórcza nie oznacza dowolności w stanowieniu przepisów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Przepisy prawne muszą zaś być formułowane w sposób na tyle jasny, aby adresat mógł bez trudności określić konsekwencje prawne swoich zachowań. M.p.z.p. jako akt normatywny, o charakterze powszechnie obowiązującym, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa do nieruchomości, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych uniemożliwiając tym samym stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Wynika to z zasady określoności prawa, jak i z "Zasad techniki prawodawczej". Jedną z zasad określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie " zasad techniki prawodawczej" jest obowiązek takiego redagowania przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 ZTP). Zasada określoności prawa jest jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji. Jest ona również funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. Na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego. Niejednoznaczny sposób sformułowania ustaleń planu może stanowić istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności takiego unormowania. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie sposób sformułowania przepisów zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu KD- L jest na tyle niejednoznaczny i nieprecyzyjny, że wywołuje istotne wątpliwości co sposobu przyszłego zagospodarowania tego terenu. W § 5 pkt 7 uchwały ustalono przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem KD-L jako tereny dróg publicznych klasy drogi lokalnej. Przedmiotowa droga została przedstawiona na rysunku planu – załącznik graficzny Nr 3 do uchwały i oznaczona symbolem KD-L opisana w legendzie jako droga klasy lokalnej. Natomiast w § 33 uchwały - w Rozdziale 14 pt. Przeznaczenie, zagospodarowanie i zabudowa terenów drogi publicznej – klasy drogi lokalnej oznaczonych symbolem KD-L - Rada Gminy ustaliła przeznaczenie dla terenu oznaczonego symbolem KD- L jako droga klasy zbiorczej. Powstała zatem istotna różnica w zapisie § 5 pkt 7, załącznika Nr 3 do uchwały i § 33 uchwały. Rozbieżność ta w ocenie Sądu powoduje nieczytelność m.p.z.p. w tym zakresie. W konsekwencji ustalenia planu, co określenie klasy drogi są niejasne. Natomiast, na co zasadnie zwrócił uwagę w skardze Wojewoda, powołując się na rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( DZ.U. z 2016 r. poz.124 ze zm. ),dalej jako : "rozporządzenie", określenie klasy drogi w m.p.z.p. powinno być jednoznaczne biorąc pod uwagę różnice dotyczące parametrów technicznych dla dwóch różnych klas dróg zbiorczej i lokalnej, które przekładają się również na obszar ich oddziaływania na tereny sąsiednie. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyły się koszty zastępstwa procesowego ([...] zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) .