IV SA/Po 393/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego postanowił: odrzucić skargę WSA/wyr.1-sentencja wyroku Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 78 i art. 79 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm., dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami) wypowiedział, z powodu wzrostu wartości nieruchomości, opłatę roczną za grunt Skarbu Państwa oznaczony numerami działek [...] o łącznej pow. 10,9764 ha i położony w [...], oraz wypowiedział, z powodu wzrostu wartości nieruchomości, opłatę roczną za grunt Skarbu Państwa oznaczony numerami działek [...] o łącznej pow. 21,4289 ha i położony w [...] oraz przy ul. [...]. Starosta wskazał, że opisany grunt jest przedmiotem użytkowania wieczystego przez [...] S.A. w [...]. Ustalając nową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego na łączną kwotę[...] zł. Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana, i dla przedmiotowych działek wynosi 3 % ceny. We wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości pełnomocnik użytkownika wieczystego napisała, że ostatnia wycena nieruchomości miała miejsce w 2006 r. Zaznaczyła, że chociaż w latach 2007-2008 odnotowany został wzrost cen nieruchomości, to w latach 2008-2009 miał miejsce znaczny spadek cen, z dalszą tendencją spadkową. Pełnomocnik oceniła, że aktualne ceny nieruchomości nie odbiegają od cen z roku 2006. Zaznaczyła, że wnioskodawca miał możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym dopiero kilka dni wcześniej, zatem sformułowanie zarzutów nastąpi w piśmie uzupełniającym wniosek. Orzeczeniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 79 ust. 3-5 i 7, art. 78 ust. 2 oraz art. 77 ust. 1,3-6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oddaliło wniosek strony. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że pismo wypowiadające dotychczasową opłatę roczną zostało doręczone stronie w dniu 15 grudnia 2009 r. Wniosek strony o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona, został nadany listem poleconym w dniu 15 stycznia 2010 r. i wpłynął do siedziby Kolegium w dniu 19 stycznia 2010 r. Organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących zażaleń i odwołań. Kolegium wskazało, że w myśl art. 57 § 1 kpa, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Jeśli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni (art. 57 § 4). Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (art. 57 § 5 ust. 2). SKO wskazało, że ostatnim dniem terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości był czwartek, tj. 14 stycznia 2010 r., zaś wniosek został nadany listem poleconym w piątek, w dniu 15 stycznia 2010 r. W związku z tym organ administracji uznał, iż wniosek został wniesiony po upływie ustawowego terminu i podkreślił, że strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu. Orzeczenie zostało opatrzone pouczeniem, zgodnie z którym stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi z powodu niezgodności orzeczenia z prawem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Kolegium, w terminie 30 dni, licząc od daty jego doręczenia. Od opisanego orzeczenia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła [...]. Skarżąca spółka napisała, że pismo o wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty rocznej wypłynęło do zakładu produkcyjnego skarżącej, znajdującego się w [...], w dniu 16 grudnia 2009 r. i taka adnotacja została poczyniona na doręczonym piśmie oraz w rejestrze korespondencji. W związku z tym termin do złożenia wniosku do SKO upływał w dniu 15 stycznia 2010 r. i w tym dniu wniosek został nadany na poczcie. W ocenie strony skarżącej bezzasadne i naruszające prawo jest oddalenie przedmiotowego wniosku z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podkreślając, że pismo wypowiadające dotychczasową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego zostało odebrane przez spółkę w dniu 15 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżone decyzje jak i poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego. Przedmiot sprawy niniejszej związany jest z aktualizacją opłaty za użytkowanie wieczyste gruntów skarżącej spółki położonych w [...]. Tryb zmiany opłat za użytkowanie wieczyste związany jest z uznaniem, że użytkowanie wieczyste ma charakter uprawnienia typowo cywilnoprawnego, uregulowanego umową. Na potrzeby takiej umowy ustawodawca wprowadził instytucję wypowiedzenia zmieniającego, co dodatkowo podkreśla umowny charakter kształtowania wzajemnych praw i obowiązków stron umowy. Wypowiedzenie dotychczasowej opłaty jest wypowiedzeniem zmieniającym umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste – w zakresie dotyczącym opłaty rocznej związanej z korzystaniem z tego prawa. Odmowa przyjęcia zaproponowanej w wypowiedzeniu, o którym mowa, oferty w nowej wysokości opłaty rocznej połączona ze złożeniem wniosku o ustalenie że aktualizacja nie jest uzasadniona, bądź jest uzasadniona w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Postępowanie to jednak nie ma charakteru postępowania administracyjnego. Wprawdzie zgodnie z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym stosuje się odpowiednio niektóre przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ( o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu – z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, a także o opłatach i kosztach postępowania) – nie zmienia to jednak faktu, że nie jest to sprawa administracyjna. Sprawa sporu dotyczącego zmiany opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu będącego własnością Skarbu Państwa ma charakter cywilnoprawny. Takie stanowisko potwierdziło szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23.01.2007r., I OSK 306/06 oraz z dnia 12.05.2006r., I OSK 843/05). Organ administracyjny jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, ma rozstrzygać spory między użytkownikiem wieczystym a właściwym organem reprezentującym właściciela gruntu, ale użytkownik wieczysty, niezadowolony z orzeczenia Kolegium może wnieść w stosownym terminie (14-tu dni) sprzeciw od tego orzeczenia do sądu powszechnego, właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Jak z tego wynika, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie poddała kontroli sądów administracyjnych orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze. Ustawa nie rozstrzyga także, jakie czynności winno podjąć Kolegium w sytuacji, gdy strona spóźnia się z wniesieniem sprzeciwu lub wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty jest nieuzasadnione lub uzasadnione w mniejszej wysokości. W tym ostatnim przypadku przepisy nie uprawniają Kolegium do umorzenia postępowania, lecz winno ono merytorycznie rozpoznać wniosek. Złożenie wniosku z uchybieniem terminu może rodzić jedynie taki skutek, jak odmowa przyznania uprawnienia, a nie być podstawą do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Treść art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje jedynie dwa rodzaje orzeczeń Kolegium: oddalenie wniosku lub ustalenie nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia Kolegium nie przysługuje środek odwoławczy, natomiast strona może wnieść w terminie 14 dni od doręczenia tego orzeczenia sprzeciw – jest to równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i wywołuje taki skutek, że orzeczenie traci moc, nawet, gdy sprzeciw dotyczył tylko części orzeczenia. Także bezczynność organu w tego rodzaju sprawach nie będzie podlegała skardze do sądu administracyjnego. Tak więc ani orzeczenie, ani jakiekolwiek inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w sprawach dotyczących wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej związanej z użytkowaniem wieczystym nie mogą podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Orzeczenie jakie zapada w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną podejmowaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w niniejszym składzie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 27.09.2005r. w sprawie I OSK 819/05, że "w świetle regulacji art. 184 Konstytucji oraz przepisów art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. p.p.s.a. ugruntował się pogląd, że kognicja sądów administracyjnych przewidziana jest w sprawach , w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę działalności administracji publicznej". Mając na uwadze art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami stwierdzić należy, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania spraw toczących się w trybie art. 78 i 79 tej ustawy. Oznacza to, że skarga sądowoadministracyjna wniesiona przez spółkę [...] w Poznaniu wniesiona do niniejszego Sądu była niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.