IV SA/Po 395/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę w całości Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzadnienie Dyrektor Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego "[...]", decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...], działając na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010r., Nr 102. poz. 651 ze zm., obecnie j.t. Dz. U z 2014r., poz. 518 ze zm. – dalej u.g.n.) oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr [...], poz. 1717) ustalił, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. [...], opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu 15.05.2010 r. własność B. S.-Ż., położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działki nr [...] i [...] spowodowanego wybudowaniem tej drogi i zobowiązał do uiszczenia powyższej opłaty. W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na wniosek Stowarzyszenia Na Rzecz Budowy Drogi w Ul. [...] i G. Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...].04.2009r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Stowarzyszeniu pozwolenia na budowę odcinków ul. [...], W. i C. w P. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu K. oraz na działki nr [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...]. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...].12.2009r., na wniosek Stowarzyszenia, zmienił pozwolenie na budowę w zakresie etapowania, dla inwestycji obejmującej w całości: budowę kanalizacji deszczowej w ul. [...] (od ul. [...] do ul. [...]), budowie nawierzchni utwardzonej (jezdnia i chodnik) w ul. [...] (od ul. [...] do ul. [...]), budowie nawierzchni utwardzonej (pieszojezdni) w ul. [...] (od ul. [...] do ul. [...]) oraz włączeniu ul. [...] i [...] w istniejącą drogę lokalną (pobocze ul. [...]) przewidzianej do realizacji na działce nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] i na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], oraz budowę odcinków ul. [...], [...] i [...] w P. przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] oraz na działkach nr [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] - Etap 1 obejmuje budowę odcinków ul. [...], [...] i [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] oraz na działkach nr [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] oraz zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Za zgodą Stowarzyszenia decyzją z dnia [...].01.2010 r. przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...].04.2009 r., zmienioną decyzją z dnia [...].12.2009 r. na rzecz Zarządu Dróg Miejskich (ZDM). Protokolarnego odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania dróg wybudowanych na ul.: [...] na odcinku od km 0+059,50 (wysokość posesji nr [...]) do ul. [...], [...] na odcinku od [...] do ul. [...], [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], dokonano w dniu 24.06.2010 r., protokołem nr [...]. ZDM jako inwestor pismem z dnia 31.12.2010 r. zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. zakończenie budowy. W zgłoszeniu inwestor podał, że zakończenie budowy nastąpiło 15.05.2010 r. Organ uznał, że w tym dniu stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Inwestycja zrealizowana została ze środków Miasta P., a jej koszt wyniósł [...] zł (Etap 1). Koszty związane z wykonaniem dokumentacji projektowej poniosło Stowarzyszenie Na Rzecz Budowy Drogi w ul. [...] i [...]. Przed realizacją inwestycji ul. [...], [...] i C. miały nawierzchnię gruntową. Istniejąca przed realizacją inwestycji nawierzchnia stanowiła grunt utwardzony wskutek samego użytkowania, a nie w wyniku legalnych robót budowlanych realizowanych na podstawie zatwierdzonego projektu, a więc nie miała ona charakteru obiektu budowlanego. W toku prac budowlanych na ul. [...] zrealizowano między innymi 1162 m2 jezdni z kostki brukowej, 743 m2 chodników, 540 m2 wjazdów, 463,56 m krawężników, 469,53 m obrzeży. Odwołując się do treści art. 144 ust. 1 u.g.n. organ wskazał, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2). Jako dowód w sprawie przyjęto operat szacunkowy z dnia 21.12.2012r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. S.. Organ przedstawił ustalenia wynikające z opisu zawartego w operacie szacunkowym, wg którego nieruchomość, stanowiąca działki nr [...] i [...] położona jest w strefie pośredniej miasta P., w obrębie K., przy ul.G. w rejonie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W dalszej odległości znajdują się tereny rekreacyjne - jezioro K. i lasy. Na południe od nieruchomości znajduje się ul. [...] (trasa wylotowa z P. i część drogi krajowej nr [...]). Biegła zwróciła uwagę na uciążliwość tej drogi, na której odbywa się intensywny ruch kołowy, powodujący hałas. Nieruchomość ma dostęp do sieci energetycznej, wodociągowej, gazowej oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej. W dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "D. K. A". Zgodnie z planem zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...].12.2003 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest symbolem "5M"- tereny zabudowy mieszkaniowej. Składa się z działek nr [...] oraz nr [...] i ogrodzona jest wspólnie z nieruchomością sąsiednią stanowiącą działkę nr [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...] jako własność D. Ż.. Obie nieruchomości zabudowane są jednym budynkiem mieszkalnym wolnostojącym. Nieruchomość posiada regularny kształt oraz płaskie ukształtowanie terenu. Mając na uwadze przedmiot wyceny biegła przeanalizowała rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, jednorodzinne, położonych w zachodniej części P.. W okresie objętym badaniem (lata 2010-2012) biegła nie zauważyła tendencji zmian cen w czasie (trend czasowy zerowy). W procesie wyceny biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W procesie wyceny biegła wykorzystała transakcje nieruchomościami położonymi przy drogach urządzonych i transakcje nieruchomościami położonymi przy ulicach niezabudowanych drogami. Wzięła pod uwagę fakt, że nieruchomość B. S.-Ż. o pow. 448 m2 stanowi całość gospodarczą zabudowaną jednym budynkiem z nieruchomością D. Ż. o pow. 449 m i oszacowała tę nieruchomość porównując ją z nieruchomościami o powierzchniach zbliżonych do łącznej powierzchni obu nieruchomości położonych przy ul. [...]. Do oszacowania wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi wybrała trzy transakcje nieruchomościami najbardziej podobnymi do nieruchomości wycenianej, z których pierwsza powierzchni 1086 m i cenie [...] zł za 1 m położona jest przy ul. [...], druga o pow. 864 m i cenie [...] zł za 1 m2 - pomiędzy ul. [...] i [...], a trzecia o pow. 879 m i cenie [...] zł za 1 m2 przy ul. [...]. Szacując wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi z nieruchomości położonych przy ulicach niezabudowanych drogami wybrała trzy najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej, i których pierwsza o pow. 1076 m2 i cenie [...] zł za 1 m2 położona jest przy ulicy [...], druga o pow. 849 m i cenie [...] zł za 1 m przy ul. [...], a trzecia o pow. 904 m i cenie [...] zł za 1 m przy ul. [...]. Uzasadniając ten dobór biegła zawarła w operacie szacunkowym informacje o nieruchomościach przeznaczonych do celów porównawczych. Określiła ich położenie - poprzez wskazanie ulic, przy których są położone, wielkość- poprzez wskazanie ich powierzchni, sąsiedztwo, a także istotne cechy różniące nieruchomości. Za parametr do porównań biegła przyjęła 1 m2 powierzchni gruntu. Następnie wyliczyła poprawki stanowiące wynik uwzględnienia różnic pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami wybranymi do porównań, występujących w poszczególnych cechach, określiła wartość nieruchomości z każdej pary porównawczej jako ceny transakcyjne skorygowane o sumę poprawek ostatecznie określiła wartość nieruchomości wycenianej przed i po wybudowaniu drogi jako średnie ważone z wartości poprawionych z uwzględnieniem sum bezwzględnych wprowadzanych poprawek kwotowych. Wartość 1 m2 oszacowanej nieruchomości w stanie po wybudowaniu drogi oszacowała w wysokości [...] zł, a w stanie przed wybudowaniem drogi w wysokości [...] zł. Rzeczoznawca wykazał, że uczestnicy rynku nieruchomości zauważają różnicę pomiędzy cennością gruntów położonych przy drogach wybudowanych i ulicami bez wybudowanych dróg. W gestii rzeczoznawcy organ pozostawił ustalenie procentowego wpływu poszczególnych cech waloryzujących i celowości ich zastosowania. W oparciu o cechy rynkowe, takie jak lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa,, możliwości zagospodarowania i inne, przy zastosowaniu przyjętej metodyki, biegła dokonała korekty średniej ceny z transakcji dotyczących nieruchomości posiadających dostęp do drogi urządzonej oraz średniej ceny z transakcji dotyczących nieruchomości nieposiadających takiego dostępu. Na tej podstawie określiła wartość rynkową nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu. Na podstawie operatu organ pierwszej instancji ustalił wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi na kwotę [...]zł, a po wybudowaniu drogi na kwotę [...]zł. W wyniku wybudowania drogi w ulicy [...] wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę [...]zł. Mając na uwadze obowiązującą uchwałę Rady Miasta P. Nr XL [...] z dnia [...].04.2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr [...], poz. 1717), przewidującą 50% stawkę opłaty adiacenckiej ustalono opłatę adiacencką na kwotę [...]zł. B. S.- Ż. kwestionując powyższą decyzję wniosła odwołanie wskazując, iż brak podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż inwestycja polegająca na budowie drogi na ul. [...] nie została ukończona. Projekty i pomiary geodezyjne oraz projekty drogi zostały wykonane i opłacone przez Stowarzyszenie Na Rzecz Budowy Drogi w ul. [...] i [...] z założeniem przebiegu drogi G. od ul. [...] do ul. [...]. W odwołaniu wskazano, że codziennie wielu mieszkańców pokonuje niewykończony odcinek drogi. Jest to jedyna droga do przystanku autobusu nr [...], który jest głównym łącznikiem z miastem. Wnosząca odwołanie podniosła, że włączenie ul. [...] do gminnej sieci dróg poprzez ul. [...] i C. jest bez sensu z różnych powodów: wydłużenie dojazdu do pracy, niebezpieczne wąskie zakręty. Odwołująca podkreśliła, iż jako mieszkańcy ul. [...] nie wyrazili zgody na wycięcie z projektów, spornego fragmentu ulicy. Wnosząca odwołanie podniosła, że biegła dostosowała wycenę do wytycznych Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, ale są one umowne i nie można się z nimi zgodzić. Biegła nie mieszka przy ul. [...] i nie może ocenić hałasu i smrodu spalin. Nie jest także w stanie ocenić uciążliwości lakierni. W odwołaniu dodatkowo zwrócono uwagę na fakt, iż Prezydent Miasta P. sprzedał bezprzetargowo działki w listopadzie 2010 r. w tym drogę w cenie [...] zł za 1 m2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2016r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organ odwoławczy w uzasadnieniu powyższej decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zachowano w sprawie termin o jakim mowa w art. 145 ust.2 u.g.n. Za prawidłowe uznano również ustalenia, że przed zakończeniem prac budowlanych nie istniała na ul. [...] droga w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, co musi prowadzić do wniosku, iż w sprawie doszło do budowy drogi. W ocenie Kolegium rozpoznając przedmiotową sprawę dokonano prawidłowej i szczegółowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. S.. Operat był aktualny, w chwili, gdy orzekały organy obu instancji. Zaktualizowany został (klauzula z dnia 25.05.2015r.) zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów art. 156 ust.4 u.g.n. Sam operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami oraz jest logiczny. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów, dlatego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z budową drogi i stanowi dowód w sprawie. Odnosząc się argumentacji odwołania wskazano, iż rzeczoznawcy były znane okoliczności dotyczące uciążliwości w stanie po wybudowaniu drogi i uwzględnił je obniżając ocenę cechy "możliwości zagospodarowania, inne" do stanu pośredniego pomiędzy dwoma najniższymi. Uwzględniając uciążliwość sąsiedztwa ul. [...] oraz lakierni samochodowej biegła zastosowała w obu stanach współczynnik korekcyjny 0,90. Dalej wskazano, że kwestie dotyczące zbycia przez M. P. nieruchomości w trybie bezprzetargowym wykraczają poza zakres kompetencji Kolegium. Podkreślono również, iż organ I instancji w szerokim zakresie odniósł się do zarzutu powtórzonego w odwołaniu, a dotyczącego niezakończenia budowy drogi na ul. [...]. Zakres przedmiotowy i terenowy inwestycji określony został w decyzji o pozwoleniu na budowę drogi wydanej na wniosek Stowarzyszenia Na Rzecz budowy Drogi w Ulicach [...] i [...]. Działki nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obręb K., położone między nowo wybudowaną drogą na ul. [...] a ul. lokalną stanowiącą pobocze ul. [...], będące własnością osoby fizycznej nie zostały ujęte w żadnej z decyzji administracyjnych dot. realizacji inwestycji. Dojazd do centrum miasta z ul. [...] zapewniono poprzez ul. [...], C. i S., która stanowi drogę przelotową o kategorii powiatowej. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "D. K. A" ul. [...] istnieje tylko do ul. [...]. Jak słusznie zwrócił uwagę organ I instancji fakt, iż mieszkańcy przechodzili przez działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...], obrębu [...], stanowiące własność Miasta P. nie wystarcza do uznania, że stanowiły one przedłużenie ul. [...]. Przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zieleń wzdłuż cieku K. . Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła B. S. – Ż. podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu, a w szczególności dotyczące wykonania fragmentu ul [...], braku uwzględnienia w operacie wpływu sąsiedztwa lakierni na wartość nieruchomości. Skarżąca wskazała również na znaczy upływ czasu pomiędzy wydaniem decyzji organów I i II instancji, przez co część dokumentów starciła aktualność. Skarżąca podniosła także, że składajac zastrzeżenia do zgromadzonego materiału dowodowego po poinformowaniu o zakończeniu postępowania, nie została poinformowana o sposobie ich załatwienia odrębnym pismem, a odniesienie się do zgłoszonych uwag nastąpiło dopiero w decyzji organu I instancji. Skarżąca zakwestionowała również ustalenia dotyczące sprzedaży fragmentu ul [...]. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji organów administracji publicznej o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], po stworzeniu warunków do korzystania z drogi. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 145 ust. 1 u.g.n. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką m.in. po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w tym dniu obowiązywała stosowna uchwała rady gminy, wskazująca stawkę procentową opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Spełnienie warunku obowiązywania wymaganej uchwały jest w niniejszej sprawie poza sporem. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. W sprawie bezspornie został zachowany również termin, w jakim można było ustalić tę opłatę. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. (I OPS [...]; CBOSA) trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Sam fakt pobudowania drogi na ulicach [...] na odcinku od km 0+059,50 (wysokość posesji nr [...]) do ul. [...], [...] na odcinku od [...] do ulicy [...], [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...], potwierdzony protokołem odbioru z dnia 24.06.2010r., jak również późniejsza data stworzenia skarżącej warunków do korzystania z tej drogi (27.01.2011 r. od kiedy można legalnie korzystać z drogi) wskazuje, że termin ustalenia opłaty został przez organ I instancji dochowany. Oceniając czy na ul. [...] doszło do wybudowania drogi wskazać należy, że u.g.n. nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi". Stąd też, jak prawidłowo wskazały organy, dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się natomiast wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych). Co istotne, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych wykonanych na podstawie stosownej decyzji, a nie zaś drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Analiza akt sprawy wskazuje, że w ramach inwestycji zrealizowanej m.in. na ulicy [...] wybudowano jezdnię, chodniki, wjazdy i wejścia na posesje, krawężniki i obrzeża. Każdy z wybudowanych elementów stanowił część powstałej budowli, a więc całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Jak wyjaśniono w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia 29 listopada 2012r. ul. [...] od nr [...] do ul. [...], a więc również na wysokości nieruchomości należącej do skarżącej położonej przy ul [...] [...], przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, oraz nie była obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi. Powyższe wskazuje, że w sprawie spełniony został również warunek wybudowania drogi. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu wykonania części nawierzchni ul. [...] wskazać należy, iż jak wynika z akt sprawy prace budowlane wykonane zostały zgodnie z decyzjami o pozwoleniu na budowę i przeniesieniu pozwolenia na budowę (vide k. 19 8-12 akt). Protokół odbioru (k. 7) i znajdujące się w aktach mapki (vide k. 13 – 14) wskazują również, że drogę wykonano na wysokości nieruchomości należącej do skarżącej, która ma w ten sposób zapewniony dojazd do centrum miasta poprzez ul. [...], C. i S.. Zarzut dotyczący wykonania drogi jako fragmentu inwestycji nie znajduje więc potwierdzenia w aktach sprawy. Z uwagi na powyższe jako bezzasadny ocenić należy ocenić również zarzut dotyczący sprzedaży części działek stanowiących część ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy działki nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obręb K., położone pomiędzy nowo wybudowaną drogą na ul [...] a ulicą lokalną stanowiącą pobocze ul. [...] nie objęto żadną z wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę. Zostały one również sprzedane osobie fizycznej (vide znajdujący się w aktach sprawy akt notarialny z dnia [...].12.2010r. Rep. A. [...]). Analogicznie ocenić należy kwestię działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...], obrębu [...], stanowiących własność Miasta P.. Jak słusznie wskazały organy administracyjne obu instancji fakt, iż mieszkańcy przechodzili przez działki nie wystarcza do uznania, że stanowiły one przedłużenie ulicy [...]. Dalej należy wskazać, że operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie – bowiem jedyny szacujący wartość nieruchomości – podlegał ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny środek dowodowy (zob. wyrok NSA z dnia 5.10.2009 r., sygn. akt I OSK [...], CBOSA). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 4.10.2006 r. sygn. akt I OSK 417/06, oraz wyrok NSA z dnia 4.06.2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, CBOSA). Równocześnie, jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1358/12, operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Oznacza to, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Konsekwentnie, jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10, o ile organ orzekający i strony postępowania nie mogą narzucać rzeczoznawcy majątkowemu przyjęcia określonej metodologii wyceny, to jednak rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wyjaśnić i uzasadnić ustalenia przyjęte w opinii o wartości nieruchomości. Zamieszczenie powyższych informacji w operacie umożliwia bowiem organowi weryfikację jego poprawności. Mieć bowiem należy na uwadze, że stosownie do treści § 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, ze zm. – dalej rozporządzenie wykonawcze), operat szacunkowy przedstawia postępowanie dotyczące wyceny nieruchomości i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Stąd biegły, dokonując wyceny powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, co powoduje, że niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu w jaki doszedł on do zawartych w operacie wniosków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 123/08, Baza NSA). Dokonując wyceny nieruchomości zarówno przed, jak i po wybudowaniu infrastruktury, wyznaczony w sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę porównywania parami. Podejście porównawcze, zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeśli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 rozporządzenia wykonawczego w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Dla zastosowania tego podejścia oraz metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie terminu "nieruchomość podobna", która w art. 4 pkt 16 u.g.n. zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W przedmiotowej sprawie biegła dobierając nieruchomości podobne do wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury, jak i po jej wybudowaniu, w oparciu o cechy rynkowe takie jak lokalizacja, wielkość działki oraz sąsiedztwo i otoczenie, przy zastosowaniu przyjętej metodyki, dokonała korekty średniej ceny z transakcji dotyczących nieruchomości posiadających dostęp do drogi urządzonej oraz średniej ceny z transakcji dotyczących nieruchomości nieposiadających takiego dostępu. Na tej podstawie określiła wartość rynkową nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko zajęte przez organ odwoławczy, że przedłożony operat szacunkowy jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego jak i skardze kwestionowała ustalenia operatu dotyczące wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania drogi, odwołując się w szczególności do kwestii uciążliwości wynikającej z sąsiedztwa ul. [...] i lakierni samochodowej znajdującej się naprzeciwko należącej do niej nieruchomości. Odnosząc się do powyższych zarzutów Sąd wyjaśnia, że już z samego operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy uwzględniła obie wskazane przez skarżącą okoliczności, w obu stanach przyjmując współczynnik korekcyjny 0,90. W tym miejscu odnosząc się do zarzutu upływu czasu pomiędzy złożeniem odwołania a wydaniem decyzji organu odwoławczego, przez co jak wskazała skarżąca część dokumentów jest nieaktualna, stwierdzić należy, iż wbrew argumentacji strony zarzut ten nie mógł wpłynąć na uchylenie decyzji organu odwoławczego, gdyż jak wynika z akt sprawy, pomimo prawie trzech lat od złożenia odwołania, ważności swej nie utracił sporządzony w sprawie operat szacunkowy. W myśl art. 156 ust 4 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Zgodnie z § 58 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do niego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego (§ 57 ust. 1 ww. rozporządzenia). Sporządzona w rozpoznawanej sprawie aktualizacja operatu nie narusza w żaden sposób obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy dwukrotnie dokonywał aktualizacji operatu (klauzula z dnia 3.02.2014r. i klauzula z dnia 25.05.2015r.), co oznacza, że organ orzekał na podstawie aktualnego operatu. Pomiędzy drugą klauzulą a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy upłynęło bowiem mniej niż rok. W tym miejscu odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nie zapoznania z aktualizacją operatu wskazać należy, że klauzula nie stanowi nowego dowodu w sprawie (jest tylko potwierdzeniem jego aktualności). Nie jest wymagane zatem ponowne zapoznanie strony z tym operatem. Skoro więc formułowane w stosunku do uzasadnienia kwestionowanej decyzji zarzuty skargi okazały się nieskuteczne, a podjęte rozstrzygnięcie, w świetle ustalonego stanu faktycznego odpowiada prawu, to skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił