IV SA/Po 4/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na pismo Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia kopii dokumentów postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej W. W. kwotę [...]zł (sto złotych) uiszczonego wpisu sądowego. IV SA/Po 4/19 Uzasadnienie Wytwórnia Ekstraktów Słodowych Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") w dniu 11.12.2018 r., za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, po uwierzytelnieniu się w sposób określony w art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, wysłała do Inspektor Nadzoru Budowlanego wniosek o doręczenie drogą elektroniczną kopii dokumentów przywołanych w decyzji nr [...] z dnia 11 grudnia 2018 r. Pismem z dnia 18.12.2018r. Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 73 k.p.a może zapoznać się z żądanymi dokumentami w siedzibie organu. W dniu 19.12.2018r. skarżąca wniosła ponaglenie akcentując, że stanowisko Inspektor Nadzoru Budowlanego jest w bezpośredniej opozycji do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, o treści "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy" Skarżąca w piśmie z dnia 20.12.2018 r. odniosła się do treści pisma Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 20.12.2018 r. w sprawie przekazania ponaglenia do W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., akcentując, iż z treści pisma organu jednoznacznie wynika, że organ ograniczył prawa strony tylko i wyłącznie do prawa zapoznania się z aktami sprawy, a odmawia stronie prawa do otrzymania kopii dokumentów z akt sprawy, zasłaniając się tłumaczeniem, że wykonanie kilkudziesięciu stron kopii jest nadmierną uciążliwością dla pracy organu. Skarżąca zaakcentowała, że nie jest to kilkadziesiąt stron, a kilka stron. Zatem, wykonanie tych kilku kopii nie można uznać za nadmierną uciążliwość dla pracy organu. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 27.12.2018 r. uznał wniesione ponaglenie za nieuzasadnione. Wytwórnia Ekstraktów Słodowych Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") pismem z 31.12.2018r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w przedmiocie ograniczenia przez Inspektor Nadzoru Budowlanego prawa strony tylko i wyłącznie do prawa zapoznania się z aktami sprawy i odmowy skarżącej prawa do otrzymania sporządzonych przez organ kopii jednoznacznie wskazanych dokumentów z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Skarżąca podkreśliła, że dokumenty bezpośrednio przywołane w uzasadnieniu wydanej przez PINB w W. decyzji administracyjnej Nr [...] z dnia 11 grudnia 2018 r. stanowią uzupełnienie i dopełnienie uzasadnienia wydanej decyzji. Bez treści tych dokumentów, uzasadnienie wydanej decyzji jest dla strony niepełne i niezrozumiałe. Podzieliła również stanowisko NSA, przestawione w uchwale z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, że przepis art. 73 § 1 k.p.a. powinien być odczytywany w sposób, który odpowiadał będzie postępowi technologicznemu. Skarżąca wskazała, że postęp technologiczny, to m.in. powszechność takich pojęć jak: dokument elektroniczny, skan, cyfrowa kopia dokumentu papierowego, urządzenie wielofunkcyjna, itp., czy też tak powszechny dzisiaj elektroniczny kontakt z organami administracji publicznej. Podkreśliła, iż w żadnym piśmie organ nie wskazał, że sporządzi i wyda kopie wskazanych dokumentów z akt sprawy, jeżeli dojdzie do osobistej wizyty reprezentanta strony w siedzibie organu i zostanie złożony wniosek w formie ustnej lub "papierowej", a nie w formie dokumentu elektronicznego o kopie wskazanych dokumentów z akt sprawy. W ocenie skarżącej oczywista jest konstatacja, że organ kategorycznie odmawia stronie prawa do otrzymania kopii wskazanych dokumentów z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Pomimo faktu, że organ dysponuje odpowiednimi możliwości technicznymi i organizacyjnymi. Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał powyższą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu traktując ją jako skargę na odmowę przekazania skarżącej części skanów wskazanych w piśmie z 11.12.2018r. Skarżąca odpowiadając na wezwanie Sądu z dnia 8 lutego 2019 r. do usunięcia braków formalnych skargi z dnia 31.12.2018 r. przez jej sprecyzowanie wskazała, że jej skargę z dnia 31.12.2018 r. należy traktować jako skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentów z akt sprawy [...]. Skarżąca wskazała, że organ powinien wydać postanowienie o odmowie sporządzenia i wydania kopii dokumentów z akt sprawy wraz z pouczeniem o prawie strony do wniesienia zażalenia na takie postanowienie. Organ nie wydał postanowienia o odmowie sporządzenia i wydania kopii dokumentów z akt sprawy, a poprzestał na wydaniu władczego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej pismem z dnia 18.12.2018 r., które to pismo zawiera elementy postanowienia w postaci: rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie ma ono jedynie pouczenia o środku odwoławczym - tak choćby wyrok NSA z dnia, sygn. akt II OSK 2665/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 dalej jako: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Jak wskazuje się w orzecznictwie z niedopuszczalnością skargi mamy do czynienia m.in. w sytuacji gdy skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszeń prawa, w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (por. szerzej post. NSA z 25.9.2007 r., II GSK 136/07, post. NSA z 8.4.2002 r., IV SA 3595/01, post. WSA w Białymstoku z 13.2.2006 r., II SA/Bk 770/06, niepubl.; post. WSA w Warszawie z 9.3.2004 r., I SA 2813/03,; post. WSA w Poznaniu z 4.2.2009 r., IV SA/Po 343/08, dostępne w bazie CBOSA). Powyższe koreluje z art. 52 § 1 p.p.s.a., wedle którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Przepisy te wyrażają generalną zasadę subsydiarności skargi, tj. jej wniesienie do sądu administracyjnego wymaga uprzedniego uruchomienia środków prawnych dostępnych w administracyjnym toku instancji. Analizując niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że nie została wyczerpana droga zaskarżenia przez skarżącą spółkę. Przede wszystkim Sąd wskazuje, że skarżąca spółka doszła do słusznych wniosków, że pismo z dnia 18 grudnia 2018 r., w którym Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 73 k.p.a może zapoznać się z żądanymi dokumentami w siedzibie organu, należy uznać za postanowienie odmawiające doręczenia wnioskowanych dokumentów. Sąd wskazuje, że z analizy treści zaskarżonego pisma Inspektor Nadzoru Budowlanego wynika, iż posiada ono charakter postanowienia. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż zostało ono wydane przy dokonaniu przez organ czynności, która zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. następuje w drodze postanowienia na które służy zażalenie. Ponadto pismo organu z dnia 18 grudnia 2018 r. posiada prawie wszystkie elementy jakie zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. powinno posiadać postanowienie tzn. oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Przedmiotowe pismo to nie zawiera pouczenia o przysługującym zażaleniu. Nie zawiera ono również uzasadnienia faktycznego i prawnego w odniesieniu do odmowy udostępnienia dokumentów. W zakresie rozstrzygnięcia organu Sąd uznał, że organ odmówił skarżącej spółce udostępnienia żądanych dokumentów w formie elektronicznej. Odmowa nie wynika wprost z treści pisma z 18 grudnia 2018 r., jednak skoro na żądanie skarżącej o udostępnienie dokumentów w formie elektronicznej organ odpowiedział, wskazując na możliwość zapoznania się z dokumentami w siedzibie organu, to a contrario należy przyjąć, że w istocie organ odmówił udostępnienia żądanych dokumentów w formie elektronicznej (żądanej przez skarżącą spółkę). Sąd wskazuje, że do konstytutywnych składników treści decyzji/ postanowienia, to jest takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją lub postanowieniem zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną czy postanowienie w rozumieniu przepisów k.p.a. W niniejszej sprawie przedmiotowe pismo z 18 grudnia 2018 r. zawiera wszystkie konstytutywne elementy, które determinują uznanie go za postanowienie. W tym miejscu Sąd ponownie wskazuje, iż zgodnie z treścią art. 52. § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, skarżąca przed wniesieniem przedmiotowej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżania – nie wniosła bowiem zażalenia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a. Sąd wskazuje, że skarżąca wniosła jedynie ponaglenie, które organ II instancji rozpoznał zgodnie z procedurą. W tym stanie faktycznym skarżąca spółka miała możliwość wniesienia do Sądu skargi na bezczynność organu, jednak tak się nie stało, co zresztą skarżąca potwierdziła odpowiadając na wezwanie Sądu z dnia 8 lutego 2019 r., w którym Sąd zapytał m.in., czy przedmiotowa skarga powinna być traktowana jako skarga na bezczynność organu. Skarżąca wskazała, że jej skargę z dnia 31.12.2018 r. należy traktować jako skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentów z akt sprawy [...]. W tej sytuacji przedmiotową skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2018 r. należało uznać jako niedopuszczalną i odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji (dotyczy to również postanowień) co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Błędna informacja (w tym brak pouczenia) co do prawa, trybu, terminu i sposobu złożenia przysługujących środków prawnych nie może powodować dla strony negatywnych konsekwencji. Sąd wskazuje, że w zaistniałej sytuacji stronie skarżącej przysługuje prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. W ocenie Sądu brak pouczenia ze strony organu co do właściwego sposobu wniesienia środka odwoławczego (tu zażalenia) wobec wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, uzasadnia przywrócenie terminu do jego wniesienia albowiem stanowi niezawinioną przez stronę przyczynę jego uchybienia. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z § 2 ww. przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Sąd wskazuje, że za czas ustania przyczyny uchybienia terminu do wniesienia zażalenia od przedmiotowego postanowienia z dnia 18 grudnia 2018 r. należy w tym stanie faktycznym uznać dzień otrzymania przez skarżącą spółkę niniejszego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2019 r. wraz z jego pisemnym uzasadnieniem. Na marginesie Sąd wskazuje, że w pełni akceptuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, zgodnie z którym: "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy.".