IV SA/Po 410/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska – Cybulska (spr.) Protokolant sekretarz sąd. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Powiatu S z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Powiatu S. na rzecz skarżącego W. W. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Przedmiotem wniesionej do sądu administracyjnego skargi jest uchwała Rady Powiatu S z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy D. K., B. G. oraz D. K. pismem z dnia [...] listopada 2017 r. wystąpiły do Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Sanitarnego–Epidemiologicznej w P. o "spowodowanie wyjaśnienia spraw dotyczących prawidłowości dokonania podwyżek wynagrodzeń długoletnich pracowników w sposób który zmniejsza ich podstawy naliczenia emerytury oraz zatrudnienia nowego pracownika bez przygotowania z wyższym wynagrodzeniem". Autorki pisma wskazały, że wyrażają nadzieję, że po dokonanej kontroli udzielona zostanie im odpowiedź na piśmie w powołaniu na dokumentację z akt osobowych. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznając, że pismo dotyczy relacji pomiędzy pracownikiem a pracodawcą przekazał wniosek Staroście S., z powołaniem na art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2016, poz. 814) stanowiącym, że zwierzchnictwo w stosunku do dyrektora powiatowej stacji sanitarno-epidemiologicznej w sprawach z zakresu prawa pracy sprawuje starosta. Starosta [...] uznał natomiast pismo za skargę i pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. przekazał Radzie Powiatu jako organowi, który jest właściwy do rozpoznania skargi dotyczącej zadań lub działalności kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Pismem sporządzonym dnia [...] grudnia 2017 r. D. K., B. G. oraz D. K. zwróciły się do Przewodniczącej Rady Powiatu S podnosząc, że piszą w związku z uzyskaną informacją o przekazaniu ich pisma z dnia [...] listopada 2017 r. Radzie Powiatu. Autorki pisma z [...] listopada 2017 r. podniosły, że "nastąpiło niezrozumienie ich pisma" i błędne uznanie go za skargę. W piśmie podkreślono, że brak jest podstaw do uznania tego pisma za skargę, a mylna jego kwalifikacja jako "skargi" może w efekcie doprowadzić do podjęcia przez Radę Powiatu uchwały dotkniętej wadą prawną. Kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. D. K., B. G. oraz D. K. ponownie zwróciły się do Przewodniczącej Rady Powiatu S podkreślając, że ich pismo nie jest skargą "jak mylnie próbuje się im to wmówić". Autorki pisma wskazały, że ich pismo z dnia [...] listopada 2017 r. nie stanowi skargi, ale żądanie wyjaśnienia zaistniałego stanu faktycznego. W kolejnym piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. D. K., B. G. oraz D. K. wskazały, że zapytanie Rady Powiatu o to czy ma się ona zająć rozpoznaniem sprawy jest bezprzedmiotowe, ponieważ pismo z dnia [...] listopada 2017 r. "nie stanowi żadnej skargi, ale wniosek o wyjaśnienie zawartych w nim okoliczności faktycznych i to związanych z zawarciem umowy o pracę z osobą (...), bez wymaganych kwalifikacji na stanowisko st. statystyka medycznego i bez przeprowadzenia naboru wymaganego i praktykowanego" dotąd. Zainteresowane podkreśliły, że ich pismo "nie jest żadną skargą, jak to się mylnie interpretuje". D. K., B. G. oraz D. K. wyjaśniły, że przed skierowaniem pisma, odbyły one rozmowę z zastępcą Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S., ale okazała się ona bezskuteczna. Dlatego Zainteresowane zwróciły się do Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P., o wyjaśnienie, którego – jak podkreśliły - nie otrzymały do dnia sporządzenia pisma, tymczasem ich pismo bezpodstawnie potraktowano jako skargę. Kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2018 r. D. K., B. G. oraz D. K. zwróciły się do Przewodniczącej Rady Powiatu S wskazując, że "powtarzają po raz kolejny, że nie składały żadnej skargi, ani żadnego oświadczenia (...) o wycofaniu rzekomej skargi. Jednoznaczne stanowisko w tej sprawie zajął również na sesji Rady Powiatu S w dniu [...] lutego 2018 r. występujący jako pełnomocnik D. K., B. G. oraz D. K., radca prawny M. K.. W tych okolicznościach faktycznych Rada Powiatu S dnia [...] lutego 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W § 1 tej uchwały wskazano, że postępowanie w sprawie skargi D. K. i innych na Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. umarza się ze względu na wycofanie skargi. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że za zasadne uznano postąpienie "zgodnie z wolą" autorek pisma i umorzono sprawę. Skargę na powyżej wskazaną uchwałę wniósł W. W. domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie niesporne jest, że zaskarżono do Sądu uchwałę Rady Powiatu S z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Wskazaną w zaskarżonej uchwale podstawę prawną jej podjęcia stanowi przepis art. 12 pkt 11 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017, poz. 1868) oraz art. 229 pkt 2 i 4 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257). Wojewoda jako przewidziany w ustawie o samorządzie powiatowym organ nadzoru nad legalnością działalności powiatu (art. 77) jest z mocy art. 79 ust. 1 tej ustawy uprawniony do stwierdzenia w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia, nieważności uchwały powiatu sprzecznej z prawem. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust.1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu, ale może na podstawie art. 81.ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego. Należy podkreślić, że z mocy powyższego przepisu Wojewoda, jako organ nadzoru nad działalnością powiatu, legitymowany jest do zaskarżenia do sądu administracyjnego każdej uchwały organu powiatu (z wyjątkiem uchwał, o których mowa w art. 78 ust.2 określającym właściwość regionalnej izby obrachunkowej), a zatem także uchwały rady powiatu podjętej w sprawie rozpatrzenia skargi, o której mowa w art. 227 Kpa. Stanowisko takie wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 04 listopada 2009 r. sygn. II SA/Sz 926/09 zaakceptowane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 209/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 229 pkt 4 Kpa powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, rada powiatu jest organem właściwym (jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych) do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu, a także starosty, kierowników pozostałych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych (z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 tego przepisu).Jednocześnie należy wskazać, że w myśl art. 227 kpa Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Podkreślić jednak trzeba, że sprawa na kanwie której zapadła zaskarżona uchwała zainicjowana została pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Należy wskazac, że pismo wnoszone do organu powinno zostać zakwalifikowane z uwagi na podmiot, który je wnosi, oraz sprawę, której dotyczy (H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd/El 2015). Podkreślić przy tym należy, że co do zasady, jak wynika z § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania skargi i wniosków (Dz.U. 2002 nr 5, poz. 46), jeżeli z treści skargi lub wniosku nie można należycie ustalić ich przedmiotu, wzywa się wnoszącego pismo do wyjaśnienia. Nie może zatem być wątpliwości, że to treść pisma przesądza o jego kwalifikacji. W okolicznościach badanej sprawy nie może budzić wątpliwości fakt, że dysponentem pisma z dnia [...] listopada 2017 r. były: D. K., B. G. oraz D. K., które zwróciły się do organu administracji publicznej w określonym celu. Jak wskazały same w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. ich intencją było o "spowodowanie wyjaśnienia spraw dotyczących prawidłowości dokonania podwyżek wynagrodzeń długoletnich pracowników w sposób który zmniejsza ich podstawy naliczenia emerytury oraz zatrudnienia nowego pracownika bez przygotowania z wyższym wynagrodzeniem". Autorki tego pisma skierowały je do konkretnego organu, który nie podejmując trudu ustalenia rzeczywistych intencji pisma, a priori uznał się za niewłaściwy do jego załatwienia i przekazał pismo staroście powiatowemu. Również ten organ nie podejmując próby wyjaśnienia jakie są intencje autorek pisma, uznał się za niewłaściwy w sprawie i przekazał pismo radzie powiatu jako skargę z art. 227 kpa. Podkreślić należy, że jedynym organem który w ogóle podjął działania na rzecz ustalenia intencji pisma z dnia [...] listopada 2017 r. była Rada Powiatu S. Zauważyć jednak należy, że organ ten – jak można wnioskować na podstawie przekazanych Sądowi akt sprawy – uznał swoje związanie kwalifikacją pisma przekazanego przez Starostę jako "skarga". Tymczasem, analiza przekazanych Sądowi akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że autorki pisma z dnia [...] listopada 2017 r. działały świadomie i – co podkreślały stanowczo – ich intencją nie było złożenie skargi, ale "wyjaśnienie zawartych w złożonym piśmie okoliczności faktycznych". Autorki pisma literalnie wskazały, że "wyrażają nadzieję, że - po dokonanej kontroli - udzielona zostanie im odpowiedź". W obliczu przekazanego Sądowi materiału dowodowego nie może zatem budzić wątpliwości, że bezpodstawnie Rada Powiatu S potraktowała pismo z dnia [...] listopada 2017 r. jako "skargę". Przyjęcie takiej kwalifikacji wskazanego pisma, w okoliczności kategorycznego stanowiska jego autorek, oraz wobec treści kierowanych przez nie do Przewodniczącej Rady Powiatu pism, nie znajdowało żadnego uzasadnienia. Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, bowiem jednoznacznie, że pismo z dnia [...] listopada 2017 r. nie stanowiło skargi, o której mowa w art. 227 kpa, ale żądanie przeprowadzenia kontroli i w tym celu zwróciły się one do W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P.. Należy podkreślić, że wobec kategorycznego stanowiska autorek pisma z dnia [...] listopada 2017 r. i argumentacji powoływanej w kierowanych do Przewodniczącej Rady Powiatu pismach nie może być wątpliwości co do tego, że D. K., B. G. oraz D. K. nie złożyły skargi, a w konsekwencji też nigdy nie cofnęły skargi – na co wskazano w § 1 zaskarżonej uchwały. Okoliczności "cofnięcia skargi" przez autorki pisma z dnia [...] listopada 2017 r. nie dokumentują również akta sprawy. Skoro natomiast pismo z dnia [...] listopada 2017 r. nie stanowiło skargi, to (niezależnie od dopuszczalności powoływania się na taką formę) nie było również podstaw do umorzenia postępowania skargowego. Dysponent pisma wskazał, bowiem że nigdy skargi nie składał. Już z tej przyczyny zaskarżona uchwała nie mogła się ostać. Nie jest bowiem możliwe umorzenie postępowania, które w istocie nie zostało zainicjowane. W dalszej kolejności należy zauważyć, że D. K., B. G. oraz D. K. wyjaśniły, że ich intencją nie jest złożenie skargi na Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S., ale wywołanie reakcji Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P.. Zainteresowane wskazały, że w sprawie obsady personalnej i doboru pracowników decyzje podejmuje pracodawca i – jak podkreślono – jest nim Dyrektor Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S.. Ponieważ zainteresowane nie uzyskały wyjaśnień od pracodawcy, zwróciły się do Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P. o podjęcie działań kontrolnych. Z treści pism kierowanych przez D. K., B. G. oraz D. K. wynika, że domagają się one weryfikacji prawidłowości podejmowanych przez Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. działań. Powyższe dowodzi, że Rada Powiatu S w skutek błędnej oceny stanu faktycznego (błędna kwalifikacja pisma z dnia [...] listopada 2017 r.), błędnie również uznała swoją właściwość do załatwienia tego pisma. Trafnie podniósł w skardze Wojewoda, że Rada Powiatu wadliwie ustaliła stan faktyczny i w oparciu o te błędne ustalenia podjęła uchwałę. Rada Powiatu S nie była właściwa do rozpoznania pisma z dnia [...] listopada 2017 r., ponieważ jak wynika z jego treści oraz całej zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji – nie było ono skargą, ale żądaniem podjęcia czynności kontrolnych w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S., w zakresie tym pismem wytyczonym. Niezależnie od faktu błędnej kwalifikacji pisma z dnia [...] listopada 2017 r., oraz faktu, że sprawę służącą załatwieniu tego pisma wydał organ niewłaściwy rzeczowo do jego rozpoznania, wskazać trzeba, że słusznie też Wojewoda wskazał, że art. 229 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy umorzenia postępowania skargowego przez radę powiatu. Postępowanie skargowo – wnioskowe uregulowane w Dziale VIII K.p.a. ma bowiem charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów Działu II k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK [...], orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, przepisy działu VIII k.p.a. nie przewidują formy umorzenia postępowania skargowego. Należy też wskazać, że powyższa okoliczność ma o tyle istotne znaczenie, że przyjęcie – jak uczyniła to Rada Powiatu – że doszło do uruchomienia postępowania na skutek skargi, a następnie umorzenie tego postępowania, powodowało, że w istocie sprawa zainicjowana złożonym [...] listopada 2017 r. pismem została zakończona i to w sposób oczywiście sprzeczny z wolą autorek, które żądały podjęcia konkretnych działań (przeprowadzenia kontroli) we wskazanym zakresie. Nie może budzić wątpliwości, że Zainteresowane zwróciły się do konkretnego organu o podjęcie konkretnych działań. Rolą organów administracji publicznej (również Rady Powiatu) było – na zasadach prawem przyjętych – doprowadzenie do nadania biegu żądaniu pisma z dnia [...] listopada 2017 r. Podkreślić jednak trzeba, że rolą organów było doprowadzenie do sytuacji w której żądanie pisma, na zasadach prawem opisanych, zostanie przez właściwy organ rozstrzygnięte. Nie stanowiło realizacji tego obowiązku – zakwalifikowanie pisma, wbrew wyraźnemu stanowisku Zainteresowanych, jako skargi, a następnie – umorzenie postępowania. Zainteresowane nadal, bowiem nie uzyskały odpowiedzi w przedmiocie przeprowadzenia czynności kontrolnych i sprawdzających, w zakresie objętym żądaniem ich pisma z dnia [...] listopada 2017 r. W tej sytuacji dysponując jednoznacznym stanowiskiem Zainteresowanych należało pismo, przekazać organowi uprawnionemu do przeprowadzenia kontroli w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S.. Należy, przy tym zauważyć, że przekazanie wniosku jest tylko wówczas wiążące dla organu, do którego wniosek skierowano, gdy jest on rzeczywiście właściwy w sprawie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 836). W tych okolicznościach, słusznie Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale nieważność z uwagi na podjęcie jej bez podstawy prawnej i w oparciu o wadliwe ustalony stan faktyczny. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 ) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.) – w pkt 2 sentencji wyroku.