IV SA/Po 422/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz – Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z dnia 27.01.2023 r. nr [...] odmówił E. R. (dalej jako skarżąca) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem T. R.. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że siostra może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne na niepełnosprawnego w stopniu znacznym brata, gdy ich rodzice nie żyją, bądź też zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu w sprawie zaszła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia na brata, ponieważ choć ojciec nie żyje, to jednak matka legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym, nie zaś znacznym stopniu niepełnosprawności. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. R.. Skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej jako u.ś.r.), natomiast matka T. R. ze względu na swój stan zdrowia nie jest w stanie zapewnić synowi należytej opieki. Decyzją z dnia 25.04.2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, iż z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że T. R. jest osobą zaliczoną na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność istnieje od 25.10.2002 r. Ponadto T. R. jest kawalerem, ma matkę - B. R., która posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a orzeczenie to wydano na czas określony od 14.11.2022 r. do 31.12.2024 r. Opiekę nad T. R. sprawuje jego siostra E. R.. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym skarżąca nie jest uprawniona do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.11.2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, SKO wskazało, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - art. 17 ust. 1a u.ś.r. Następnie Kolegium wyjaśniło, że interpretacja przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. w judykaturze nie była jednolita, o czym świadczą orzeczenia przytoczone przez skarżącą w odwołaniu. Jednakże po wydaniu ww. uchwały NSA nie ma już wątpliwości, że dalszy krewny (obciążony obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby wymagającej opieki) uprawniony będzie do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, posiadają orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO podkreśliło, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, że matka T. R. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a okoliczność ta wyklucza przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 187, dalej jako k.p.a.) poprzez błędne nieustalenie, iż B. R. nie może sprawować opieki nad niepełnosprawnym synem wskutek obiektywnych i usprawiedliwionych przeszkód, w tym ze względu na fakt, iż jest ona osobą schorowaną, w podeszłym wieku oraz legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki dla pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, co skutkowało bezpodstawnym niezastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., 3) art. 17 ust. 1a pkt 1 w zw. z art 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez ich wadliwą wykładnię, a to uznanie, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje na rzecz osoby zobowiązanej do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nią opieki w przypadku, gdy żyje matka osoby niepełnosprawnej, nieposiadająca orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów, niezależnych od niego i od jego woli nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba, co skutkowało wadliwym zastosowaniem rzeczonych przepisów i błędną odmową przyznania przedmiotowego świadczenia, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W., rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, jak również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, skarżąca zwróciła się do Sądu, aby na podstawie art. 193 Konstytucji RP wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o to czy przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w zakresie, w jakim uniemożliwia osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. la u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 18 Konstytucji zw. z art. 71 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji. Szeroko uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca wskazała m.in., że konsekwencją zastosowanej przez organy wadliwej wykładni prawa było niewystarczające zweryfikowanie stanu faktycznego, w tym brak wyjaśnienia, czy B. R. może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem, w sytuacji gdy jest ona osobą schorowaną, w podeszłym wieku oraz legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem skarżącej organy obu instancji w ogóle nie poczyniły rozważań ukierunkowanych na te okoliczności faktyczne. Powołując się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że w sprawie należało uznać, iż matka osoby wymagającej opieki nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu, względnie uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub jest połączone z nadmiernymi trudnościami, a w konsekwencji świadczenie pielęgnacyjne winno zostać przyznane skarżącej, która sprawuje faktyczną opiekę nad bratem. Skarżąca stoi na stanowisku, że organ II instancji wskutek zastosowania treści art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. doprowadził do naruszenia konstytucyjnych praw skarżącej takich jak zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), w zw. z zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), w zw. z zasadą ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji) w zw. z zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji). W przekonaniu skarżącej warunkowanie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od posiadania przez matkę osoby wymagającej opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zbędne z punktu widzenia celów świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Uzupełniająco organ odwoławczy wyjaśnił, że ani Kolegium ani organ I instancji nie były uprawnione do badania stanu zdrowia matki T. R. i innych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie możliwości sprawowania przez nią opieki nad synem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25.04.2023 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 27.01.2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania E. R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy rozstrzygnięcia wymagało, czy osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby niepełnosprawnej (tutaj siostra) jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki posiada matkę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem orzekającego Sądu na aprobatę zasługuje stanowisko Kolegium, zgodnie z którym nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że osoba wymagająca opieki, tj. jej brat – T. R., ma matkę, a więc osobę zobowiązaną w bliższej niż skarżąca kolejności do spełnienia obowiązku alimentacyjnego. Podkreślenia wymaga, że w uchwale z dnia 14.11.2022 r., sygn. akt: I OPS 2/22, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). W ocenie Sądu, podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwała z dnia 14.11.2022 r. nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku, gdy osoba zobowiązana do opieki w pierwszej kolejności nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, organ administracji nie może przyznać świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom. Nie może już więc badać innych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie możliwości sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną w pierwszej kolejności. Innymi słowy mówiąc, z cytowanej uchwały NSA płynie wniosek, że dopóki osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może być mowy o tym, aby dalsi krewni uzyskali prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok WSA w Kielcach z 6.06.2023 r., II SA/Ke 277/23, LEX nr 3577000). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że T. R. jest kawalerem, zaś jego matka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzekający Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia powinna być rozstrzygana orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają więc podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące braku możliwości sprawowania opieki nad T. R. przez jego matkę. W toku postępowania administracyjnego nie zostało przedstawione orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności B. R., a tylko taki dokument pozwoliłby na ocenę spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Mając więc na względzie obowiązujący stan prawny oraz wyżej przywołaną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego należało odmówić skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym bratem. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, organ odwoławczy postąpił więc prawidłowo. Wyjaśnienia także wymaga, że z art. 269 § 1 p.p.s.a. - zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem – wynika, że stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Owa ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których zastosowanie ma przepis interpretowany w uchwale (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.10.2020 r., II FSK 1579/18, LEX nr 3096515). Należy podkreślić, że z treści art. 269 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych (por. wyrok NSA: z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 739/09, z 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I FSK 994/09). Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne winny je respektować. Zatem ogólna moc wiążąca uchwał powoduje, że z chwilą ich podjęcia wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których stosowany będzie interpretowany przepis (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 27.10.2022 r., II SA/Rz 624/22, LEX nr 3441738). W tych okolicznościach tutejszy Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 14.11.2022 r. i orzekł jak w sentencji. Na marginesie Sąd wskazuje, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego jest uprawnieniem, z którego Sąd korzysta gdy ma wątpliwości co do "konstytucyjności" przepisu. Gdy ich nie ma, nie może być do tego zmuszony wnioskiem strony, skoro przewidziana art. 193 Konstytucji instytucja pytania prawnego nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (Wyrok NSA z 12.10.2017 r., I OSK 3262/15, LEX nr 2443969). Orzekający w sprawie Sąd nie podzielił wątpliwości skarżącej co do zgodności zastosowanego w sprawie przepisu prawa z powołanymi przepisami Konstytucji, a w konsekwencji nie uwzględnił wniosku o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie tej kwestii. W tym stanie rzeczy należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.