IV SA/Po 426/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Ch. W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia przyznawanego w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli 1. uchyla akt nadzoru, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Rady Gminy Ch. W. kwotę [...] zł ( [...] ) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. /-/ I.Kucznerowicz /-/ M.Dybowski /-/ B.Popowska Dnia [...] r. Rada Gminy Ch.W. (dalej – Rada) podjęła Uchwałę [...] (dalej – Uchwała) w sprawie: określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz warunków i sposobu przyznawania tych świadczeń. W § 10 Uchwały stwierdzono, iż "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]" (dalej – dziennik urzędowy). W uzasadnieniu do Uchwały wskazano, iż została ona podjęta w związku z nowelizacją przepisu art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku -Karta Nauczyciela (j.t. Dz. U. 2006/97/674 ze zm., dalej – Karta Nauczyciela), który nakłada na organy prowadzące szkoły, oprócz obowiązku przeznaczenia w budżetach środków finansowych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, także obowiązek określenia w formie uchwały warunków i sposobu przyznawania pomocy zdrowotnej nauczycielom korzystającym z opieki zdrowotnej oraz określenia rodzaju świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy. Wskazano, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych (Dz. U. 2001/79/854 ze zm., dalej - uzz), projekt uchwały został przedstawiony do zaopiniowania Związkowi Nauczycielstwa Polskiego. Projekt został pozytywnie zaopiniowany. Wojewoda [...] (dalej – Wojewoda) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...] (dalej – rozstrzygnięcie nadzorcze) stwierdził nieważność § 10 Uchwały w części dotyczącej ogłoszenia w dzienniku urzędowym, ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Rada uznała przedmiotową uchwałę za akt prawa miejscowego oraz uzależniła jej wejście w życie od opublikowania w dzienniku urzędowym. W świetle zaś art. 94 Konstytucji, wyłącznie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zawierające normy generalne i abstrakcyjne (a więc mające charakter normatywny) i adresowane do podmiotów nie powiązanych organizacyjnie z tymi jednostkami (a więc mające charakter powszechnie obowiązujący) winny być traktowane jako akty prawa miejscowego. Uchwała Rady z dnia [...] roku nie posiada przedstawionych powyżej cech i tym samym nie podlega publikacji o charakterze promulgacyjnym. Z treści art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. 2005/160/1660) wynika explicite, iż jedynie akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dzienniku urzędowym, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Postanowienie Rady, uzależniające wejście w życie przedmiotowej uchwały od jej opublikowania w dzienniku urzędowym, organ uznał za istotne naruszenie prawa, ponieważ z powodu braku podstawy prawnej do jej publikacji, nie będzie ona opublikowana, a zatem nie zaistnieje przewidziany w niej warunek wejścia w życie. Dnia [...] Rada podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. W uzasadnieniu do tej Uchwały wskazano, że Rada uznała, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest niezgodne z prawem, stąd konieczność wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Pismem z dnia [...] r. Skarżąca - Gmina Ch.W. reprezentowana przez adwokata P.S. złożyła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001/142/1591 – j.t. ze zm., dalej – usg) poprzez błędne ustalenie, iż Uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, naruszenie art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 4 ust.1 ustawy z dnia 20.07.2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. 2007/68/449 ze zm., dalej – ustawa o ogłaszaniu aktów prawnych) poprzez stwierdzenie, iż Uchwała nie podlegała publikacji o charakterze promulgacyjnym oraz naruszenie art. 72 ust.1 Karty Nauczyciela poprzez nie uznanie faktu, iż upoważnienie do określenia przez organ prowadzący szkołę w drodze uchwały rodzaju, warunków i sposobu przyznawania środków finansowych dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, stanowi podstawę wydania aktu prawa miejscowego. W ocenie Skarżącej, stanowisko organu nadzoru jest błędne, a § 10 przedmiotowej uchwały nie narusza prawa. W uzasadnieniu skargi szeroko rozpatrzono, w kontekście niniejszej sprawy, pojęcie aktów prawa miejscowego, ich mocy wiążącej, charakteru norm prawa miejscowego, kręgu i sposobu określenia adresatów tych aktów, przywołując przepisy art. 87 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust 1 usg, przykłady z orzecznictwa oraz poglądy doktryny. Zdaniem Skarżącej, Uchwała stanowi akt prawa miejscowego z uwagi na to, iż zawiera ona normy abstrakcyjne i generalne. Odnosi się ona bowiem do szerokiej grupy czynnych i emerytowanych nauczycieli zarówno szkół, przedszkoli jaki i innych instytucji edukacyjnych położonych na terenie Gminy. Podstawą do wydania Uchwały, potwierdzającą jej powszechnie obowiązujący charakter, jest art. 72 ust.1 Karty Nauczyciela (przywołano w tej mierze orzecznictwo). Stwierdzono, iż Uchwała, jako akt prawa miejscowego, podległa publikacji o charakterze promulgacyjnym w związku z art. 2 ust.1, art. 4 ust.1, art. 13 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych, a w konsekwencji postanowienie § 10 Uchwały jest prawidłowe. Skarżąca wskazuje, iż w Uchwałach analogicznych, do będącej przedmiotem postępowania, inne jednostki samorządu terytorialnego zamieszczały analogiczne do § 10 postanowienia i żadna z uchwał nie została uchylona przez Wojewodę ze względu na nie zakwalifikowanie jej do kategorii aktów prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r., Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w pełni dotychczasowe stanowisko zawarte rozstrzygnięciu nadzorczym. Nadto Wojewoda wskazał, że art. 40 ust. 1 usg nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego. W związku z art. 94 Konstytucji, wyłącznie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zawierające normy generalne i abstrakcyjne, powszechnie obowiązujące winny być traktowane jako akty prawa miejscowego. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Zdaniem organu nadzoru, przedmiotowa Uchwała zawiera normy skierowane do określonego zawężonego kręgu podmiotów, zatem nie mamy tu do czynienia z normami abstrakcyjnymi i generalnymi. Z tego powodu nie można Uchwały traktować jako aktu prawa miejscowego, będącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Zatem, Uchwała nie spełnia cech aktu prawa miejscowego. Nadto powołując się na art. 239 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002/153/1270 ze zm., dalej - ppsa) oraz art. 100 usg i art. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U.06.225.1635) organ stwierdził, że nie może zostać obciążony kosztami postępowania, gdyż uiszczenie opłat przez Skarżącego nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadną. 1. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ust. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002/153/1270 ze zm., dalej - ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, iż spełnione zostały wymogi, jakie usg wiążę z wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie z orzecznictwem, przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ppsa, jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym (wyrok WSA w Warszawie z 29.07.2005. SA/Wa 995/05; LEX nr 190588). Powszechnie też w jurysdykcji przyjmuje się, iż zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 usg, który to obowiązek waży w istocie o możliwości akceptacji rozstrzygnięcia nadzorczego przez sąd administracyjny. 2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy Uchwała stanowi tego typu akt, który może być opublikowany w Woj. Dz. Urz. Zdaniem Wojewody, wyrażonym w rozstrzygnięciu nadzorczym, Uchwała nie może być opublikowana w Woj. Dz. Urz., ponieważ nie jest aktem prawa miejscowego. Powołano się przy tym na art. 94 Konstytucji RP. Wskazano również, iż akty prawa miejscowego to uchwały jednostek samorządu terytorialnego, które "zawierają normy generalne i abstrakcyjne (a więc mające charakter normatywny), adresowane do podmiotów nie powiązanych organizacyjnie z tymi jednostkami (...)." W nawiązaniu do powyższego stwierdzono, iż "jest oczywiste", że Uchwała nie zawiera wymienionych cech. Przywołano też art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych: " Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy." Dalej stwierdzono, iż Uchwała "z powodu braku podstawy prawnej do jej publikacji, nie będzie (...) opublikowana, a zatem nie zaistnieje przewidziany w niej warunek wejścia w życie." Stąd stwierdzenie nieważności par. 10 Uchwały w części dotyczącej publikacji w Woj. Dz. Urz. Zdaniem Skarżącej, Uchwała jest aktem prawa miejscowego, ponieważ art. 72 Karty Nauczyciela stanowi podstawę wydania tego typu aktu. Nadto wskazano, iż Uchwała podlega publikacji w dzienniku promulgacyjnym w myśl art.2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy: " Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe." Na rozprawie pełnomocnik Skarżącej powołał też ust. 2 art. 2 cytowanej ustawy, z którego wynika, iż w dziennikach urzędowych publikowane mogą być także akty normatywne, niezawierające przepisów powszechnie obowiązujących. Obie strony powołują się także na orzecznictwo, dotyczące uchwał podejmowanych na podstawie art. 72 Karty Nauczyciela. W skardze wskazano szereg wyroków, z których wynika, iż uchwały podejmowane na podstawie tego przepisu, są prawem miejscowym. Należy dodać, iż powołane przez Skarżącą wyroki wydane zostały po 1 stycznia 2007 r., tj. po zmianie brzmienia art. 72 Karty Nauczyciela ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz.U.06.220.1600). z kolei w odpowiedzi na skargę, Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych z lat wcześniejszych ( z 2000 r. i z 2001 r.), a więc dotyczące innego stanu prawa w przedmiotowym zakresie. Ta okoliczność ma istotne znaczenie dla ustaleń w kwestii charakteru aktu prawnego, wydanego na podstawie art. 72 Karty Nauczyciela. Jak zaś wynika ze stanowisk obu stron, to, czy Uchwała jest aktem prawa miejscowego czy nie, decyduje o racji jednej z nich. 3. Ustosunkowując się do poglądów obu stron i ważąc przedstawione argumenty, Sąd uznaje, iż o charakterze prawnym uchwały rady gminy, podjętej na podstawie art. 72 Karty Nauczyciela w brzmieniu aktualnym, decyduje sformułowanie delegacji ustawowej, zawartej w tym przepisie. Przede wszystkim zaś trzeba zwrócić uwagę na zmianę, jaka nastąpiła od 1 stycznia 2007 r. Dodano wówczas drugą część przepisu, rozszerzając pierwotne upoważnienie dla organów prowadzących szkoły. Upoważnienie pierwotne dotyczy przeznaczania corocznie w budżetach odpowiednich środków finansowych z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej. Rozszerzenie dotyczy upoważnienia do "określania rodzaju świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunków i sposobu ich przyznawania." Tak więc, o ile we wcześniejszym brzmieniu, art. 72 Karty Nauczyciela dotyczył, najogólniej mówiąc, kwestii związanej z budżetem gminy, to od 1 stycznia 2007 r. przepis ten stanowi także podstawę do normowania praw i obowiązków nauczycieli, pracujących w szkołach, dla których gmina jest organem prowadzącym. Należy zatem scharakteryzować tę normę. Mając świadomość bogatej doktryny, dotyczącej aktów prawa miejscowego, a także bogatego orzecznictwa, na potrzeby ustaleń w niniejszej sprawie, wystarczające wydaje się powołać na dwa wyroki, które w syntetyczny sposób charakteryzują akty prawa miejscowego. Konkretnie chodzi o wnioski co do tego, jakie cechy uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, przesądzają taki właśnie charakter aktu. W wyroku WSA w Krakowie z 3 lipca 2008 r. ( II OSK 530/08) wskazuje się, iż akt powinien mieć charakter zewnętrzny, powinien być aktem generalnym i abstrakcyjnym oraz zawierać normy kompetencyjne, dające możność działania wobec innych podmiotów. Innymi słowy, jak przyjęto w wyroku NSA z 12 października 2005 r. (II OSK 134/05; ONSA/WSA 2006/5/137), akty prawa miejscowego zawierają regulację praw i obowiązków podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji. Podzielając powyższe, stwierdzić trzeba, że drugi, dodany fragment przepisu art. 72 Karty Nauczyciela, zawiera odrębną normę kompetencyjną, dającą możność działania wobec innych podmiotów: nauczycieli. Z uwagi na treść delegacji ustawowej, uchwały podjęte w jej wykonaniu, określają sposób wykonania zadań w niej ujętych, tworząc nowe normy kompetencyjne i materialnoprawne. To nie z ustawy Karta Nauczyciela wynikają kompetencje w zakresie rozdysponowania środków finansowych z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, tylko postanowienia ww. uchwał normują możliwość działania wobec nauczycieli. Pozostaje ustalić, jaką pozycję wobec organu prowadzącego szkołę - czyli w niniejszej sprawie, gminy - zajmują nauczyciele. Czy są oni, jak wynika z argumentacji Wojewody, podmiotami powiązanymi organizacyjnie z tymi jednostkami, czy też nauczyciele pozostają poza ramami administracji publicznej, w tym przypadku, samorządu gminnego. Wyjaśnienie powyższej kwestii przesądzi o tym, czy skutki prawne podjętej uchwały będą miały charakter wewnętrzny, czy zewnętrzny. Zdaniem Sądu, nie ma żadnych podstaw czy przesłanek, by uznać, iż nauczyciele są "organizacyjnie", a raczej, należałoby powiedzieć: "służbowo", podporządkowani organom gminy. Ich status prawny nie mieści się w zakresie "władztwa organizacyjnego" gminy. Stąd też uchwały, podejmowane na podstawie art. 72 Karty Nauczyciela, wywierają "zewnętrzne" skutki prawne, tj. poza strukturą gminy jako jednostki samorządu terytorialnego. Wobec powyższego, pogląd Skarżącej jest prawidłowy, a Wojewody błędny. Błędny jest też wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę, iż "przedmiotowa uchwała zawiera normy skierowane do określonego zawężonego kręgu podmiotów, zatem nie mamy tu do czynienia z normami abstrakcyjnymi i generalnymi." Jedno nie przeczy drugiemu, większość aktów generalnych adresowana jest do "zawężonego kręgu podmiotów" (np. przedsiębiorców, małych przedsiębiorców, przedsiębiorców danego sektora). Natomiast z rozważanego tu punktu widzenia istotne jest, że Uchwała nie odnosi się do indywidualnie oznaczonego adresata. Jak już wskazywano, w orzecznictwie ukształtowanym po noweli art. 72 Karty Nauczyciela, ugruntowany jest pogląd, iż uchwały podejmowane na podstawie tego przepisu, mają charakter aktów prawa miejscowego (patrz np. wyrok WSA w Łodzi z 7 listopada 2007 r. (III SA/Łd 601/07) Warto zauważyć, iż w tych wyrokach sądy wyrażały stanowisko nie tylko co do charakteru prawnego uchwał podejmowanych na podstawie art. 72 Karty Nauczyciela, ale i oceniały ww. uchwały pod kątem zgodności z delegacją ustawową, a więc badając tzw. więź materialną między upoważnieniem ustawowym i aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie Sąd bada wyłącznie więź formalną, nie ustosunkowując się do treści Uchwały. Przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej jest bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody dotyczące Uchwały. W świetle konkluzji, dotyczącej charakteru prawnego Uchwały jako aktu prawa miejscowego, zbędny staje się argument, że nie tylko akty prawa miejscowego publikuje się w wojewódzkich dziennikach promulgacyjnych. Podsumowując, skoro Uchwała jest aktem prawa miejscowego, to zamieszczenie w jej § 10 postanowienia o wejściu w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia Dzienniku Urzędowym Województwa [...], nie narusza prawa. Tym samym, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie jest zgodne z prawem, a zatem wymaga usunięcia z obrotu prawnego. Dodatkowym argumentem eliminacji zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest lapidarność, by nie rzec gołosłowność jego uzasadnienia. Tymczasem "przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów." (patrz ww. wyrok WSA w Warszawie z 29.07.2005). W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa oraz w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm). /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska AT