IV SA/Po 428/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi B.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. Burmistrz K. W.., na wniosek B. Ś., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i zbiornika na gaz płynny na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] we wsi Ż.. Pismem z dnia [...] lipca 2009r, Wnioskodawca zażądał stwierdzenia nieważności tej decyzji podnosząc, iż narusza ona art, 7 pkt. l ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 53 ust.4 pkt. 2 i art, 64 ust.l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2009r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] wydanej dnia [...] grudnia 2008r. przez Burmistrza K. W.. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Kolegium nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § l pkt. 2 Kpa., jak również innych przepisów, określonych w pkt. li 3-7 tegoż art. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009r. B. Ś. zażądał ponownego rozpoznania sprawy, podtrzymując argumentację z poprzedniego wniosku, w szczególności w zakresie, iż wszelkie nałożone obowiązki wynikające z ochrony konserwatorskiej nieruchomości objętej wnioskiem są pozbawione podstawy prawnej i jednocześnie ograniczają konstytucyjne prawo jego własności. Podkreślił w szczególności, że nieruchomość nie podlega żadnej z form ochrony konserwatorskiej, wymienionej w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto dodał, iż planowane zamierzenie inwestycyjne traktuje ambicjonalnie, kładąc szczególny nacisk na estetykę, a architektura ma nawiązywać do historycznej zabudowy . Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2010 roku utrzymało w mocy decyzję wydaną dnia [...] października 2009 roku uzasadniając, że stosownie do art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą o p. i z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy tego terenu. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w arl. 53 ust. 4 ustawy o p. i z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. l, w zw. z arl. 64 ust. l ustawy o p. i z.p. ). Organem właściwym do przeprowadzenia uzgodnień w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską jest wojewódzki konserwator zabytków. W myśl art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zwanej dalej ustawą o o.z.i o.n.z. , ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Art. 156 § l pkt.2 zawiera dyspozycję nakazującą organowi administracji publicznej stwierdzenie nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem NSA ,rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny./np. wyrok NSA w W-wie z 26.09.2000r. V S.A. 2998/99 ; LEK nr 512491. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd, iż nie zostały w sposób rażący naruszone wskazane przepisy prawne stanowiące podstawę wydania badanej decyzji, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Istotne dla sprawy zdaniem Kolegium jest stanowisko W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wyrażone w piśmie z dnia [...] października 2008r., w którym organ ten stwierdza, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w strefie średniowiecznych i nowożytnych nawarstwień kulturowych objętych ochroną konserwatorską w związku z czym na inwestorze ciążyć będą pewne obowiązku związane w ochroną zabytków. Obowiązki te zostały skonkretyzowane najpierw w projekcie decyzji, a potem po uzgodnieniu treści z WWKZ już w samej decyzji. Organ II instancji jednocześnie podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż uzgodnienia ze wszystkimi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy są wiążące dla organów ustalających warunki zabudowy. Stąd zdaniem organu II instancji bez uzasadnienia pozostaje twierdzenie Wnioskodawcy o bezpodstawnym nałożeniu na niego obowiązków w zakresie ochrony zabytków. Podniesiona przez stronę okoliczność, iż budynek zlokalizowany obecnie na działce nr [...] we wsi Ż. nie podlega ochronie zabytków, ponieważ został wpisany jedynie do ewidencji zabytków, nie zaś do rejestru zabytków, nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa przez Burmistrza K. W.. W tym miejscu zasadne będzie przywołanie poglądu wyrażonego przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 4 czerwca 2007r. sygn. akt H S.A./Po/530/07, że ustawa o o.z.i o.n.z w pkl. 4 ( cyt. powyżej) określa, na czym polega ochrona zabytków. Z treści (ego przepisu wynika, że ustawową ochroną objęte winny być wszystkie zabytki, nie tylko te chronione w formie określonej w art. 7 ustawy. Ponadto, zdaniem Sądu, w sytuacji braku podstawowej formy ochrony zabytków na poziomie gminy, jaką miały być miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji mającej objąć zabytek wpisany do ewidencji zabytków, niezbędne wydaje się uzgodnienie projektu decyzji z konserwatorem zabytków w trybie art. 53 ust. 4 pkl 2 u,p.z.p. Inaczej bowiem ochrona obiektu zabytkowego ujętego w ewidencji zabytków nie mogłaby zostać w ogóle realizowana. Zapewnienie ochrony konserwatorskiej na poziomie ustalania warunków zabudowy ma podstawowe znaczenie, gdyż może zapobiec nieodwracalnym uszczerbkom zabytkowej architektury. Nawiązując do konstytucyjnego prawa własności, chronionego przez art. 64 ustawy 2 dnia 2 kwietnia 1997r. - Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, póz. 482 ze zm.), na które powołuje się B. S., Kolegium stwierdziło, że nie ulega wątpliwości, iż podlega ono ochronie, jednakże, zgodnie z ust.3 tego art., w drodze ustaw może by ograniczane. Kolegium stwierdziło, że ustalając warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji organ orzekający, stosując wskazane wyżej przepisy ustawy o p. i z.p. i ustawy o o.z.i o.n.z., był zobowiązany uzgodnić treść tej decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków a uzgodnienia uznać za wiążące. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył B. Ś. podnosząc ,że decyzja Burmistrza K. W.. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i zbiornika na gaz płynny na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] we wsi Ż. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wnioskował zatem o unieważnienie pkt. II.2.4 decyzji Burmistrza K. W.. z dnia [...] grudnia 2008r. dotyczącego ochrony zabytków, bowiem przedmiotowa nieruchomość nie podlega ochronie konserwatorskiej (obiekt oraz teren nie są wpisane do rejestru zabytków oraz nie są objęte ochroną konserwatorską na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego), co też wynika z pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. Delegatura w P. nr [...] z dnia [...]czerwca 2009r. oraz z pisma Biura Rzecznika Praw Obywatelskich nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie powtarzając te same argumenty faktyczne i prawne, co w zaskarżonej decyzji. [pic][pic][pic][pic][pic][pic] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c) . W niniejszym postępowaniu sąd administracyjny miał rozstrzygnąć, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]grudnia 2009 roku utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2009 roku zapadła zgodnie z przepisami prawa. Obydwie decyzje odnosiły się merytorycznie do kwestii zarzucanej przez B. Ś. nieważności decyzji Burmistrza K. W.. z dnia [...] grudnia 2008 roku ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego i zbiornika na gaz płynny na działce nr [...] we wsi Ż., gm, K. W.. Skarżący zarzucił ,że nałożono na inwestora w tejże decyzji obowiązki związane z ochroną zabytków bez podstawy prawnej. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzemieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymagała ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto należy zauważyć, iż na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - decyzję o warunkach zabudowy wydawało się w tamtym czasie po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Taka konieczność jednak nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania spornej decyzji ustalającej warunki zabudowy ) - formami ochrony zabytków są: 1) wpis do rejestru zabytków; 2) uznanie za pomnik historii; 3) utworzenie parku kulturowego; 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w P. , Delegatura w P. podał, że wyżej opisany budynek nie jest objęty ochroną konserwatorską w myśl rozumienia art.7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie i opiece nad zabytkami m.in. dlatego, że działka, na której się budynek znajduje nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego. Tym nie mniej z uwagi na fakt, iż wyżej wymieniony budynek został wzniesiony w pierwszej połowie XIX wieku o konstrukcji ryglowej, znajduje się w ewidencji W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków W związku z powyższym sąd administracyjny podkreśla, iż "ewidencja zabytków", o której mowa w art. 21 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest jedynie podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Nie została ona jednak wymieniona wśród form ochrony zabytków, określonych przepisem art.7 tejże ustawy. Zatem umieszczenie przedmiotowego budynku w takiej ewidencji nie dawało podstawy do zwrócenia się do właściwego konserwatora zabytków o uzgodnienie decyzji lokalizacyjnej w myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd taki został potwierdzony w wyroku z dnia 23 października 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu II SA/Wr 161/07 cyt.: "Umieszczenie budynku w ewidencji zabytków, o której mowa w art. 21 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie daje podstawy do zwrócenia się do właściwego konserwatora zabytków o uzgodnienie decyzji lokalizacyjnej w myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p." Sąd administracyjny podzielił więc zarzut skarżącego ,że decyzja Burmistrza K. z dnia [...] grudnia 2008 roku o warunkach zabudowy w punkcie 2 .4 zawierająca ustalenia odnośnie ochrony zabytków została wydana bez podstawy prawnej. Tym samym organ administracyjny powinien był na podstawie art. 156. § 1pkt 2. rozważyć w tym zakresie stwierdzenie nieważności tej decyzji . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny powinien uwzględnić ocenę zawartą w niniejszym wyroku oraz wykładnię przepisów zastosowaną przez Sąd. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200 oraz 202 §2 ustawy p.p.s.a zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 200 zł.