IV SA/Po 433/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] r. nr [...] 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz Skarżącej R. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz [...] złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego 3. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane Postanowieniem z dnia [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia kary w wysokości [...] zł z tytułu użytkowania budynku magazynowego przy ul. W. G. (dz. nr [...] i [...], art. 67) przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Powyższe postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym: Pozwolenie na budowę budynku magazynowego znajdującego się na wyżej opisanej nieruchomości Starosta G. wydał dnia [...]. Dnia [...] r. inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego obiektu produkcyjno-magazynowego o część magazynową. W toku obowiązkowej kontroli, jaką przeprowadzono w dniu [...] r., pracownicy Inspektoratu stwierdzili, iż budynek był użytkowany. Organ wskazał, że w punkcie 8.8a protokołu kontroli odnotowano fakt zamontowania maszyny technologicznej do posadzki hali magazynowej. Protokół został podpisany przez upoważnionego przedstawiciela skarżącej B. P., który nie kwestionował jego treści. Ponadto, z protokołu kontroli nadesłanego przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] r. wynikało, że w hali magazynowej zamontowano linię do granulacji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił też, że dysponuje materiałem filmowym z dnia [...] r. potwierdzającym użytkowanie hali magazynowej. Uwidoczniono na nim zamontowane maszyny technologiczne wraz z pomostem służącym do ich obsługi (widoczny na zdjęciu nr 0039). Ponadto zainstalowano pochłaniacz odprowadzający parę (zdjęcie nr 0033). Zdaniem organu, na podstawie materiału dowodowego można stwierdzić, że hala była użytkowana. W konkluzji Inspektor wyjaśnił, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego (przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie) podlega karze. Podmiotem zobowiązanym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Określając wysokość kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Na podstawie tych ustaleń postanowieniem z dnia 06.11.2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. ustalił R. P.karę w oparciu o art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zim.). Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła R. P., która wniosła o uchylenie postanowienia zarzucając brak podstawy do zastosowania art. 57 ust 7 Prawa budowlanego. Wskazała w szczególności na błąd w ustaleniach faktycznych i stwierdzenie, iż w sprawie miało miejsce nielegalne użytkowanie budynku. Zdaniem skarżącej uchybiono też przepisom postępowania przez pominiecie wskazania dokładnej podstawy faktycznej wydania decyzji (art. 124 § 2 kpa). Stwierdzono jedynie fakt nielegalnego użytkowania obiektu, jednakże nie wskazano na czym to naruszenie miało polegać. Ponadto skarżąca podniosła, że organ powołał się na materiał filmowy i zdjęciowy nie zapoznając z nim stron postępowania i nie podając, jaki mają one związek z ustaleniem dotyczącym użytkowania budynku. R. P. zasygnalizowała również, że organ powołał się na wyniki kontroli Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G., która przeprowadzona została na potrzeby innego postępowania, opartego na przepisach innych niż Prawo Budowlane. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca zakwestionowała wskazany przez organ materiał filmowy oraz fotograficzny jako źródło ustaleń potwierdzających fakt użytkowania. Jej zdaniem istnieją uzasadnione wątpliwości co do daty i okoliczności powstania tych dowodów, a także ich autorstwa oraz zawartości. Podniosła również, że w postanowieniu nie wyjaśniono, które działanie inwestora zostało ocenione i zakwalifikowane jako użytkowanie. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. utrzymując postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: kpa) stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający. Organ wyjaśnił, iż potwierdzeniem dokonanych przez organ nadzoru budowlanego ustaleń w kwestii samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu jest protokół z przeprowadzonej kontroli przez Urząd Miasta w G. z dnia [...] r., z którego wynika, iż M. i A. S. prowadzący przedsiębiorstwo pod firmą E. s.c. od dnia [...] r. prowadzą działalność gospodarczą na działce przy ul. W. w G.. Dołączona przez inwestora kopia dziennika budowy z zapisem, iż w dniu [...] r. zakończono roboty budowlane potwierdza tylko prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 55 ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót. Skoro na dzień [...] r. (data rozpoczęcia prowadzenia działalności przez firmę E. na terenie; przedmiotowej nieruchomości) roboty budowlane nie były jeszcze zakończone, a obiekt był użytkowany, to zachodziła podstawa do zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy i nałożenia na inwestora kary. Organ zaznaczył, że ustalenia faktyczne oparto o dokumenty urzędowe, a zatem ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Upoważniony przez skarżącą B. P. podpisał się pod protokołem z dnia [...] r., w którym znajduje się stwierdzenie, iż rozpoczęto użytkowanie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i ustaleń tych nie kwestionował w trakcie kontroli. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do sądu administracyjnego wniosła R. P., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 16.12.2008 r. sygn. akt II SA/Po 171/08 jej skargę oddalił. Od powyższego wyroku R. P. wniosła skargę kasacyjną, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.03.2010 r. sygn. II OSK 499/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało w sprawie, w której orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny i wyrokiem z dnia 15.03.2010 r. sygn. II OSK 499/09 uchylił wyrok Sądu I instancji. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. -dalej ppsa) sąd któremu, skutkiem uchylenia wyroku, sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest, więc wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.03.2010 r. sygn. II OSK 499/09. Na gruncie niniejszej sprawy nie stwierdzono natomiast istnienia takich okoliczności, które wyłączałyby stosowanie się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wskazanego wyroku NSA. Przekazując Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. sprawę do ponownego rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyraził wątpliwość czy umieszczenie w obiekcie objętym obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie a przed wydaniem tej decyzji, jakichkolwiek przedmiotów (np. urządzenia przymocowanego do podłogi) stanowi wystarczającą okoliczność do stwierdzenia zaistnienia przesłanki określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, to jest przystąpienia do użytkowania obiektu /jego części/. W ocenie NSA zgromadzony w aktach niniejszej sprawy materiał dowodowy nie był wystarczający do przyjęcia, że przystąpiono do użytkowania obiektu. Wnioski takie oparto, bowiem wyłącznie na ustaleniach, że nastąpiło przytwierdzenie maszyn przemysłowych do posadzki. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że bezsporny stan faktyczny sprowadza się do tego, że w przedmiotowym magazynie znalazły się w czasie kontroli organu administracji publicznej określone urządzenia, które prawdopodobnie po ich uruchomieniu /podjęciu użytkowania obiektu/ będą służyły jego funkcji jako magazynu. Samo jednak umieszczenie tych urządzeń w danym obiekcie nie może być jeszcze potraktowane, jako przystąpienie do użytkowania, czyli spełnienie przesłanki określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. NSA zwrócił również uwagę, że w braku ustawowej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" ustalenie czy rzeczywiście w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, winno zależeć od indywidualnych ustaleń w każdej z rozpatrywanych spraw. W tym celu konieczne jest - udowodnione - nie tylko, iż określone urządzenia /maszyny/ umieszczono w obiekcie, ale także stwierdzenie we właściwy sposób i z zachowaniem ustawowych zasad, że - są one w tym obiekcie użytkowane - z tym jednak zastrzeżeniem, że miejsca nie ma tzw. "rozruch technologiczny". Dopiero tak poczynione ustalenia - w ocenie NSA -pozwoliłyby na przyjęcie, że w sprawie istotnie została spełniona przesłanka warunkująca wydanie orzeczenia na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że samo tylko umieszczenie maszyn czy urządzeń w obiekcie budowlanym, nawet jeżeli wiąże się z przytwierdzeniem ich do tego obiektu /w nin. sprawie do podłogi hali magazynowej/, nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu. Umieszczenie w magazynie maszyn nie może być traktowane jako przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego /jego części/. Można mówić wówczas jedynie o ewentualnym podjęciu czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania. Ustawodawca jednakże sankcją z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego tego rodzaju działań nie objął. W świetle zatem wiążącej Sąd w niniejszej sprawie wykładni prawa zawartej w wyroku NSA z dnia 15.03.2010 r. sygn. II OSK 499/09 oraz zebranego materiału dowodowego nie można było podzielić stanowiska organów, iż ziściły się przesłanki do ustalenia R. P. kary pieniężnej określona w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z tytułu użytkowania budynku magazynowego przy ul. W. G. (dz. nr [...] i [...], art. 67) przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. W świetle zebranego w sprawie materiału brak, bowiem dowodu, że umieszczone w przedmiotowym obiekcie urządzenia /maszyny/ są w istocie użytkowane, a miejsca nie ma tzw. "rozruch technologiczny". Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika jedynie, że nastąpiło umieszczenie maszyn w przedmiotowym w magazynie. Okoliczność ta nie może być jednak utożsamiana z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego /jego części/. W konsekwencji ustalenia organów obu instancji uznać należało za dowolne. Jako dowolne, bowiem należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). Celem postępowania dowodowego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w taki sposób, aby jej załatwienie było oparte na - udowodnionych faktach. W niniejszej sprawie, zabrakło jednoznacznych ustaleń pozwalających na przyjęcie, że umieszczone w przedmiotowym obiekcie urządzenia /maszyny/ w istocie są użytkowane. Brak dowodów jednoznacznie wskazujących, że maszyny są użytkowane nie pozwala przyjąć, że orzekające w rozpoznawanej sprawie organy w sposób dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz by wyczerpująco zebrały materiał dowodowy. Reasumując zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, oraz z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Z tych względów koniecznym było uchylenie postanowień organów I i II instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa i dlatego orzeczono jak w pkt. I wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu w pierwszej kolejności będzie więc ustalenie czy w rozpoznawanej sprawie w ogóle doszło do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a nie nastąpiło jedynie "przygotowanie do przystąpienia do użytkowania". W razie ustalenia, że w rozpoznawanej sprawie nastąpiło jednak nielegalne użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, rzeczą organu będzie ustalenie dokładnej daty jego rozpoczęcia. Poczynienie tych ustaleń będzie miało istotne znaczenie w świetle treści art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, stanowiącego, że do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), a więc również art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1110/09). Podkreślenia wymaga również, że postępowanie dowodowe winno zostać przeprowadzone z poszanowaniem przepisów proceduralnych, ze szczególnym uwzględnieniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 kpa ). Z woli ustawodawcy, w razie uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu (art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W związku z powyższym, uwzględniając skargę R. P. Sąd zasądził na jej rzecz od organu, tj. W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. kwotę poniesionych przez nią kosztów postępowania. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt. II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 ppsa oraz § 18 ust. 1 w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono w oparciu o art. 152 ppsa. jh