IV SA/Po 436/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skarg M. M., R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy oddala skargi Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku A.Sp.z o.o Burmistrz Gminy K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na działce oznaczonej nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym D., gmina K.. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyli M.M., R.P. i M. G.. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. umorzyło postępowanie odwoławcze wskazując, że skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Organ zwrócił uwagę, iż legalna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta została w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "Kpa").W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ zwrócił uwagę, iż planowana inwestycja w postaci inwestycji obejmującej budowę 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej planowana jest na działce oznaczonej nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym D., gmina K.. Bezpośrednie otoczenie planowanego przedsięwzięcia stanowi działka nr [...] stanowiąca własność S. M. i działka nr [...] stanowiąca własność P. P.. Wyżej wskazane osoby zostały uznane za strony postępowania. Jak wynika z akt sprawy działka nr [...] - stanowiąca własność M.R. oraz działka nr [...]- stanowiąca własność R.P. i działka nr [...] - stanowiąca własność M. G. są oddzielone od działki, na której planuje się inwestycje, działką nr [...]. W świetle powyższego, wskazuje się, że planowane przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania poza terenem tej inwestycji. Brak jest bowiem bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną decyzją a sferą praw i obowiązków odwołujących się. W ocenie Kolegium ww. odwołujący nie wykazali, iż są właścicielami lub posiadaczami! nieruchomości znajdującej się, w strefie oddziaływania inwestycji. Tym samym brak było podstaw do uznania ich za strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli M.M. oraz R. P.. We wniesionej skardze R. P. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: 1. art. 28 Kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż odwołującemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, 2. art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 134 Kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zachodzą przesłanki do uznania odwołania złożonego przez odwołującego za niedopuszczalne i umorzenie postępowania odwoławczego, 3. art. 7 i art. 77 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nierozstrzygnięcie o istotnych zarzutach odwołującego. Wskazując na powyższe strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy, znak sprawy [...]. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej i zawężającej wykładni art. 28 Kpa stanowiąc, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w rzeczonym postępowaniu administracyjnym. Skarżący wskazał, że z treści powołanego przepisu wynika, iż kluczowym dla uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy jest ustalenie przez organ istnienia interesu prawnego przemawiającego za udziałem tego podmiotu w toczącym się postępowaniu. Skarżący podniósł, że to na organie administracji ciąży obowiązek poszukiwania stron postępowania, biorąc równocześnie pod uwagę treść przepisów prawa materialnego. Takie bowiem normy są źródłem interesu prawnego dla ubiegającego się podmiotu o status strony w postępowaniu administracyjnym, a interes ten winien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnego tego podmiotu. Zważywszy, że w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy podstawą interesu prawnego są normy prawa materialnego wywodzące się ze stosunków cywilnoprawnych, a więc uregulowania dotyczące prawa własności i posiadania nieruchomości, jak również chronione prawem dobra osobiste. Skarżący zwrócił uwagę, iż obecnie jest traktowany jako strona postępowania przez Gminę K. w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy działek [...] oraz [...]. W niniejszym stanie faktycznym bezspornym jest, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy bezpośrednio wpływa na sferę prawną odwołującego się, jako właściciela sąsiedniej działki o nr ewid. [...] i winien on być przez organ administracji uznany jako strona przeprowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...]. Burmistrz Gminy K. jako organ I instancji nie spełnił zadość powyższym wymaganiom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy również uchybiło wskazanym przepisom postępowania uznając, iż skarżący nie posiada legitymacji do występowania jako strona, a w konsekwencji do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Gminy K.. Skarżący zwrócił uwagę, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ II instancji nie rozpoznało zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia [...] listopada 2014r. i w ogóle się do nich nie odniosło. Takie działanie organu stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa M. M. we wniesionej skardze podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do przedstawionych uwag odnośnie inwestycji dewelopera firmy A. Sp. z o.o. realizowanej na działce oznaczonej nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym D., gmina K.. W wydanej decyzji nie odniesiono się do żadnego z argumentów dotyczących warunków zabudowy związanych z wysokością zabudowy oraz jej charakterem (zabudowa bliźniacza). Skarżący podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji nie odniosło się do meritum sprawy a jedynie skupiło się na kwestiach związanych z ustaleniem stron postępowania. W tym miejscu należy zaznaczyć, że planowa inwestycja dewelopera zgodnie z opinią urbanisty dotyczy także ulicy P. w tym jego działki ., bowiem najbliższa zabudowa względem planowanej inwestycji na działce [...] znajduje się właśnie na ulicy P. oraz sąsiedniej ulicy Z.. W związku z tym decyzja o warunkach zabudowy działki [...] powinna powstać w oparciu o dotychczas wydane decyzje dla sąsiadujących działek. Niestety wydana przez Gminę K. decyzja o warunkach zabudowy dla działki [...] zaburza dotychczasowy ład architektoniczno-przestrzenny najbliższej okolicy w tym jego działki o numerze [...]. Skarżący wskazał, iż celowo został pominięty jako strona postępowania w wyniku licznych bezzasadnych, co do architektury i funkcjonalności użytkowania i przejazdów zabiegów, podziałów nieruchomości gruntowej (pierwotnie działka nr [...], z którą bezpośrednio graniczyła jego działka o numerze [...]), dokonywanych przez dewelopera lub właściciela tejże nieruchomości. Stało się tak na skutek bezzasadnego wydzielenia działki [...] o szerokości około 2 metrów. Skarżący podkreślił, że Gmina K. na każdym etapie określania warunków zabudowy, skutecznie utrudniała uzyskanie informacji na temat planowanej inwestycji uważając, że nie jest stroną niniejszego postępowania, pomimo faktu, ze jego nieruchomość, działka [...], znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg M. M. i R.P.. W piśmie procesowym z dnia [...]listopada 2015 r. uczestnik postępowania spółka A. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skarg podnosząc, że słusznie Kolegium uznało, iż skarżącym nie przysługiwał przymiot strony. Uczestnik podniósł, że skarżący w żaden sposób nie wykazali aby planowana inwestycja miała jakikolwiek wpływ w ich interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak interesu prawnego wnoszących odwołanie. Zatem istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analiza powyższej regulacji pozwala na stwierdzenie, że przepis art. 28 Kpa nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania. Powyższe oznacza, że pomimo swojego usytuowania w ustawie procesowej art. 28 Kpa jest przepisem prawa materialnego, ponieważ kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 1083/10 i z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1871/13 - dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy, dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, zauważyć nadto trzeba, że prowadzenie przez inwestora procesu inwestycyjno-budowlanego wprost wiąże się z problematyką dotyczącą ograniczenia prawa własności, nie tylko właściciela działki, na której realizowana ma być inwestycja, lecz także właścicieli szeroko pojętych "nieruchomości sąsiednich", tj. takich, które przy uwzględnieniu charakteru inwestycji mogą być zlokalizowane nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie od działki inwestora. W tego rodzaju sprawach administracyjnych źródłem interesu prawnego mogą być zatem także przepisy prawa cywilnego odnoszące się do treści prawa własności (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego). Oczywistym wnioskiem jest bowiem, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy mogą mieć wpływ na stosunki sąsiedzkie, albowiem skoro właściciel jednej z nieruchomości zgodnie z wprowadzonymi zmianami może np. więcej w zakresie sposobu i intensywności wykorzystania terenu, to właściciele nieruchomości sąsiednich będą musieli więcej znosić. W każdej zatem sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o interesie prawnym, a co za tym idzie - przymiocie strony, innych - poza inwestorem - osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem i rozmiarem zamierzonej inwestycji oraz stopniem i zakresem oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Przy czym należy podkreślić, że przymiotu strony w tym postępowaniu nie określa się poprzez odniesienie do obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), który w tym postępowaniu nie znajduje zastosowania. Oddziaływanie planowanej inwestycji należy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy ustalać biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz m.in. przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy). Z art. 2 pkt 1 ustawy wynika zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o ładzie przestrzennym - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przepis art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi natomiast, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Należy dodać, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku polegającego na istnieniu co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (vide art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z określonej w cytowanym przepisie zasady dobrego sąsiedztwa wynika, że przez działkę sąsiednią w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć nieruchomość zabudowaną, położoną w najbliższym otoczeniu nieruchomości objętej inwestycją, a przede wszystkim dostępną z tej samej drogi publicznej. Nie może zatem mieć decydującego znaczenia dla rozumienia pojęcia działki sąsiedniej okoliczność, czy graniczy ona z nieruchomością objętą inwestycją bezpośrednio, czy też przez drogę. Działka drogowa nie może bowiem stanowić odniesienia dla ustalenia funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Odniesieniem tym są jedynie działki zabudowane. Należy dodać, że zasada dobrego sąsiedztwa, jak z samej jej nazwy wynika, odwołuje się do zapewnienia "dobrego sąsiedztwa" poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach - funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie jest celowe. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m. in. takie zagospodarowanie przestrzeni, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Wynikająca z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, w sąsiedztwie nieruchomości, rozumianym jako najbliższa okolica nieruchomości, w rzeczywistości wywiera skutek w postaci ochrony interesów właścicieli nieruchomości w zakresie tożsamości funkcji nieruchomości położonych w pobliżu. Dlatego też w postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odmienność funkcji położonych w sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, wskazywać może (tak jak w tej sprawie) na kolizję interesów właścicieli nieruchomości, zarówno bezpośrednio graniczących z tą nieruchomością, jak i położnych w pewnej odległości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 447/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy domów mieszkalnych, a więc zabudowy która występuje już w obszarze analizowanym. Ponadto należy mieć na względzie, że obszar oddziaływania takiej zabudowy jest znacznie mniejszy niż na przykład zabudowy produkcyjnej. Co do zasady obszar oddziaływania takiej inwestycji zamyka się w terenie przeznaczonym pod tą inwestycję. Ponadto na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na względzie, iż teren od inwestycji od działek skarżących tj. działki [...] oraz [...] przedziela m.in. znacznej wielkości działka [...]. Powyższe powoduje, iż granice terenu inwestycji od granicy działek skarżących oddzielona jest o około 32 m. Powyższe powoduje, że brak jest podstaw do uznania, iż planowane zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływać na nieruchomości skarżących. Ponadto należy mieć na uwadze, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie miało wpływu na możliwość zabudowy na działkach skarżących. Wskazać także należy, iż obsługa komunikacyjna planowanego zamierzenia inwestycyjnego odbywać będzie się przez działkę [...], a więc przez teren znacznie oddalony od działek skarżących. Mając na uwadze powyższe uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo ustalił, iż skarżącym w sprawie decyzji o warunkach zabudowy nie przysługuje przymiot strony. Prawidłowa ocena organu, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy spowodował, iż organ nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy, a co za tym idzie do odniesienia się do zarzutów odwołania, które dotyczyły meritum sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargi oddalił.