IV SA/Po 444/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] dnia [...] września 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. P. kwotę [...]([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], (dalej jako: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze", "organ II instancji" albo "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej o schody zewnętrzne, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...], [...] (część), ark. [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku W. P., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Zdaniem organu I instancji planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy, bo chociaż inwestycja nie zmienia przebiegu linii zabudowy głównej bryły budynku to wprowadziłaby przed linię zabudowy dodatkowy element, który nie występuje na elewacjach budynków sąsiednich. W obszarze analizowanym występują wprawdzie niewielkie elementy zagospodarowania terenu wysunięte przed linię zabudowy lecz są to jednak obiekty o mniejszych od wnioskowanych schodów gabarytach (murki oporowe, daszki nad wejściem itp.). Zdaniem organu I instancji skoro projektowane schody maja stanowić główne wejście do planowanego do wydzielenia lokalu mieszkalnego na piętrze, to trudno byłoby je uznać za drugorzędny element budynku. Inwestycja nie kontynuuje także cech zagospodarowania terenu albowiem projektowane schody zaburzają powtarzalny i uporządkowany układ elewacji frontowych poszczególnych elementów zabudowy szeregowej. Inwestycja nie stanowi nawiązania do cech architektonicznych najbliższej zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. P., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej również jako: "ustawa"), w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej również jako: "rozporządzenie") poprzez niewłaściwa wykładnię, iż planowane schody nie mogą przekraczać linii zabudowy w sytuacji gdy linia ta nie dotyczy tzw. drugorzędnych elementów budynku do których orzecznictwo zalicza schody zewnętrzne.; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, że budowa ażurowych schodów jest sprzeczna z zasadami kształtowania ładu przestrzennego i art. 61 ust. 1 ustawy poprzez odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w sytuacji gdy spełnione są w istocie wszystkie warunki o jakich mowa w powyższym przepisie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie wskazało, że opracowana w niniejszej sprawie analiza z dnia [...] lipca 2018 r. została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia na właściwych i aktualnych mapach wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Sporządzona analiza zawiera także wymienione w rozporządzeniu elementy. Na części graficznej i tekstowej analizy naniesione zostały dane dotyczące cech i parametrów istniejącej zabudowy. Nadto są one wystarczające i na tyle szczegółowe, że mogły stanowić podstawę do dokonania rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji uznać należy, że w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna została przeprowadzona właściwie a jej wyniki organ odwoławczy w pełni akceptuje. Ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, Kolegium wskazało, że w myśl § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Nadto ustawodawca dopuścił inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniu odwołującego powyższe przepisy nie stanowią, iż linia ta nie obejmuje dodatkowych elementów obiektu jak wykusze, schody zewnętrzne itp. To, że w niektórych uchwałach planistycznych (lub decyzjach o warunkach zabudowy) organy przewidują możliwość usytuowania ww. elementów przez ustaloną obowiązującą (nieprzekraczalną) linię zabudowy nie oznacza, że elementy powyższe (schody zewnętrzne) są zawsze wyłączone z konieczności kontynuacji linii zabudowy obszaru analizowanego. Należy mieć na uwadze, że z akt sprawy wynika, że w wyznaczonym obszarze analizowanym wszystkie budynki usytuowane są we frontowych granicach działek, przy czym fragmenty elewacji frontowych bywają wycofane względem frontu działki na odległość ok. 2m. Zatem elewacja frotowa obiektów pokrywa się z granicą działki. Natomiast planowana inwestycja - budowa ażurowych schodów - miałaby być zlokalizowana całkowicie przed istniejącą linią zabudowy. Schody te niewątpliwie stanowiłyby nowy, wyróżniający elementy istniejącego budynku i pozostawałyby poza tym budynkiem. W opinii organu odwoławczego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, zasadnym była ocena kontynuacji linii zabudowy także przez planowaną inwestycję. Rację ma organ I instancji, że wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji tej linii w wyznaczonym obszarze analizowanym. Zaś wyznaczenie parametrów nowej zabudowy na zasadzie odstępstwa od wartości średnich nie stanowiłoby kontynuacji istniejącej zabudowy w wyznaczonym obszarze analizowanym. Parametry, opisane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, powinny być ustalone jako wartości średnie z obszaru analizowanego, a wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być traktowane wyjątkowo i wynikać ze sposobu zagospodarowania obszaru analizowanego. Tym samym inwestycja nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 w zakresie kontynuacji linii zabudowy obszaru analizowanego. Zdaniem Kolegium, organ I instancji słusznie uznał, że inwestycja nie kontynuuje cech zagospodarowania obszaru analizowanego. W obszarze tym nie tylko brak obiektu wyposażonego w schody zewnętrzne lecz także brak obiektu z tak dużym przestrzennie elementem zewnętrznym, zmieniającym bryłę budynku mieszkalnego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Nie ulega wątpliwości, że planowana zabudowa musi nawiązywać do zabudowy "zastanej" w obszarze analizowanym. Skargę, na powyższą decyzję, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. P. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwą wykładnię, iż planowane schody nie mogą przekroczyć linii zabudowy; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że budowa schodów ażurowych jest sprzeczna z zasadami kształtowania ładu przestrzennego; art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 8 K.p.a poprzez brak zastosowania; art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej o schody zewnętrzne. Rozpoznając wniesioną skargę, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że strony nie kwestionują okoliczności związanych z przeprowadzonym postępowaniem, w tym dokonaną analizą urbanistyczną. Podobnie Sąd nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania, jak również zakwestionowania dokonanych na jej podstawie wniosków. Istota zawisłego sporu sprowadza się przy tym do jednego parametru, jakim jest przekroczenie przez planowaną inwestycję istniejącej linii zabudowy, a co za tym idzie, naruszenie istniejącego na obszarze analizowanym porządku urbanistycznego. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji pojęcia "linia zabudowy". Jest to linia, której nie może przekroczyć obrys obiektu budowlanego trwale połączonego z gruntem. Nową linię zabudowy wyznacza się wyłącznie od strony drogi publicznej, przy czym linia zabudowy nie dotyczy drugorzędnych elementów budynku takich jak okap, gzyms, balkon, chyba że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustali się inne wymagania. Linia zabudowy jest pojęciem urbanistycznym, używanym w planistyce, w tym w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia tezy, iż ład przestrzenny, którego funkcją są owe linie zabudowy, określać mają detale architektoniczne budynku, takie jak wykusze, balkony czy też inne elementy budynku jak okap, gzyms, a nie ich ściany, wytyczenie tych linii nie wynika zatem z tego, że sąsiednie budynki posiadają ww. elementy architektoniczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 972/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2945/13, publikowane na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie fakt, że przy ustalaniu linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich nie powinno się bowiem uwzględniać drugorzędnych elementów budynków istniejących na tych działkach przyjąć należy, że pojęcie "nieprzekraczalnej linii zabudowy" dotyczy lokalizacji ściany frontowej budynku. Tymczasem, w skład konstrukcji budynku wchodzą także elementy o charakterze drugorzędnym, co do których w pewnych okolicznościach ustawodawca przewidział odrębne rozwiązania prawne. Wskazuje na to np. przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), który wprowadził odrębne wymagania co do lokowania takich elementów drugorzędnych, jak: okap, gzyms, balkon lub daszek nad wejściem, a także do takich części budynku, jak: galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Ponadto w Polskiej Normie nr PN-ISO 9836:1197, regulującej właściwości użytkowe w budownictwie - określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, również wskazano, iż takie elementy, jak np. schody zewnętrzne, rampy zewnętrzne, daszki, markizy, stanowią elementy drugorzędne budynku (5.1.2.2) i nie bierze się ich m.in. przy obliczaniu powierzchni zabudowy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Polskie Normy nie są, co prawda, przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1483) wynika, że pod pojęciem "normy" rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający – do powszechnego i wielokrotnego stosowania – zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie. W orzecznictwie wskazuje się, że niezdefiniowanemu w ustawie pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 05 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Po 58/10; z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 648/11, publikowane j.w.). Zgodnie z punktem 5.1.2.1 ww. Polskiej Normy przez "powierzchnię zabudowy" rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Zgodnie zaś z punktem 5.1.2.2. Polskiej Normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Z tych wszystkich względów, ustalając linię zabudowy występującą na działkach sąsiednich, organy powinny – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – wziąć pod uwagę lokalizację ściany frontowej budynków zlokalizowanych na tych działkach, nie uwzględniając jednakże faktu, że planowane schody przekraczają powyższą linię (podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dni 24 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 256/18, publikowane j.w.). Konsekwentnie, stanowisko organów administracji publicznej odmawiające wydania decyzji o warunkach zabudowy, uznać należało za błędne. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1it. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) zasądzając na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę złożyły się koszty: wpisu sądowego od skargi ([...] zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł.) oraz wynagrodzenia radcy prawnego według stawek minimalnych ([...] zł.).