IV SA/Po 447/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska ( spr ) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi Parafii [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/B. Popowska /-/G. Radzicka /-/M. Dybowski Wyrokiem z dnia 07 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1553/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 391/05 oddalający skargę Parafii [...] (dalej Parafia) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew. Kara została naliczona za wycięcie 321 drzew na cmentarzu znajdującym się w [...], a należącym do Parafii. NSA, uchylając wyrok, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. NSA zauważył, iż z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, że na wycięcie klonu, ujętego w liczbie 321 drzew, Parafia nie uzyskała zezwolenia. Nadto stwierdzono, iż z dokumentacji nie wynika, że każde z ww. 321 drzew, w dniu wycinki, miało powyżej 5 lat, bowiem poboru wycinków ze ściętych drzew dokonano bez obecności rzeczoznawcy, który dopiero później, na podstawie otrzymanych danych, wykonał ekspertyzę. Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Poznaniu, prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 425/08, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2004 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że uchylenie do ponownego rozpoznania wyroku Sądu I instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny stwarza sytuację, w której sprawa wraca do początkowego etapu jej rozpoznania - etapu wniesienia skargi. Równocześnie jednak w sprawie tej istnieje pogląd prawny, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną. Dokonana przez NSA wykładnia prawa jest wiążąca dla Sądu pierwszej instancji rozpoznającego sprawę ponownie (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej ppsa). W toku prowadzonego przez organy administracji postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uzupełnić postępowanie, aby można było jednoznacznie ustalić, czy pośród drzew za wycięcie których została nałożona administracyjna kara pieniężna znajdowały się, lub też nie, drzewa liczące mniej niż 5 lat oraz drzewa, lub chociażby drzewo, na wycięcie których Parafia uzyskała wymagane zezwolenie. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 47 k i art. 47 l ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. 2001 nr 99, poz. 1079 ze zm.), art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. r 92, poz. 880 ze zm.), art. 104 kpa wymierzył Parafii administracyjną karę pieniężną w wysokości 4.108.690 złotych za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 320 sztuk drzew rosnących na terenie cmentarza przy [...] i zobowiązał Parafię do wpłaty tej kwoty na wskazane w decyzji [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy zlecono rzeczoznawcy dokonanie ustalenia wieku wszystkich drzew usuniętych z terenu cmentarza. Z przedstawionego przez rzeczoznawcę opracowania wynika, że wszystkie drzewa w chwili usuwania były w wieku powyżej 5 lat, a więc zgodnie z przepisami, na ich usunięcie potrzebne było zezwolenie. Odnośnie ustalenia, czy wśród usuniętych z terenu cmentarza drzew znajdował się klon, na usunięcie którego Parafia otrzymała zezwolenie w decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1989 r., ponieważ organ nie dysponuje dokumentami pozwalającymi na poczynienie tego typu ustaleń, wystąpiono do Parafii o przedstawienie dowodów i wypowiedzenie się w tej sprawie. Proboszcz parafii stwierdził w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r., że nie dysponuje planem wyznaczonych w 1989 r. drzew do wycinki oraz, że drzewem objętym zezwoleniem z 1989 r. może być drzewo rosnące po prawej stronie od wejścia na cmentarz, o obwodzie pozostałości pnia około 190 zm. Ponieważ w wykazie drzew usuniętych z terenu cmentarza znajduje się klon o obwodzie pnia na wysokości ścięcia około 190 zm., uznano, że klon ten może być drzewem, na usunięcie którego zezwolono w decyzji z dnia 1989 r. Kwotę kary za usunięcie tego drzewa – 33.075 zł odjęto zatem od ogólnej kwoty administracyjnej kary pieniężnej, uzyskując aktualną wysokość kary. W odwołaniu od opisanej decyzji pełnomocnik Parafii wskazał, że nie został poinformowany o podjętych w sprawie czynnościach procesowych, a mianowicie o dopuszczeniu dowodu z opinii rzeczoznawcy, który w oparciu o oględziny cmentarza wydał opinię leżącą u podstaw kwestionowanej decyzji. Pełnomocnik nie miał więc możliwości zgłoszenia ewentualnych uwagi i zastrzeżeń. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że usunięcie drzew z terenu cmentarza w październiku 2003 r. jest okolicznością bezsporną. Określenia wieku usuniętych drzew dokonał biegły, nie wymagało to ani dokonania ponownych oględzin, ani pobierania próbek drzew, w związku z czym nie zawiadamiano o tym strony postępowania. Biegły dokonał oceny na podstawie istniejących materiałów, uzyskanych w toku postępowania prowadzonego zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. W tej sytuacji zarzut odwołania jest nieuzasadniony, organ I instancji zawiadomił stronę o uzyskaniu opinii biegłego i możliwości zapoznania się z jej treścią oraz o prawie wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik Parafii zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w celu umożliwienia pełnomocnikowi wzięcia udziału w czynnościach procesowych, które miały miejsce bez jego udziału. W skardze został zawarty wniosek o zwolnienie Parafii od kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Postanowieniami z dnia 21 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 447/09 Sąd wstrzymał w całości wykonanie zaskarżonej decyzji oraz przyznał prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać, aczkolwiek z powodów innych, niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywanej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słuszności. Na wstępie należało wskazać, iż decyzja organu I instancji, wymierzająca Parafii [...] administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia 320 drzew została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.,) pomimo, iż w tym czasie obowiązywała już nowa ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r. Nr 92, poz. 880), która weszła w życie dnia 01 maja 2004 r. Stało się tak, bowiem zgodnie z art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że postępowanie zostało wszczęte, z urzędu, dnia [...] października 2003 r. Tak więc postępowanie zostało wszczęte oraz nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie środowiska tj. przed dniem 01 maja 2004 r. W związku z powyższym, zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem, należało w niniejszej sprawie zastosować przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie środowiska, co też prawidłowo organy administracji uczyniły w niniejszej sprawie. Przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. zobowiązywały władających nieruchomością do utrzymywania we właściwym stanie drzew oraz krzewów rosnących na nieruchomościach będących w ich władaniu (art. 47e. ust. 1). Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości mogło nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wydanym na wniosek władającego, z tym że organ mógł uzależnić udzielenie zezwolenia od przeniesienia drzew lub krzewów we wskazane przez siebie miejsce albo zastąpienia drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami (art. 47e. ust. 2). Władający nieruchomością ponosił opłaty za usunięcie drzew lub krzewów (art. 47f. ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r.), przy czym opłatę ustala się przy udzielaniu zezwolenia (47f. ust. 4). Za – między innymi - usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierzał administracyjną karę pieniężną (art. 47k. ustawy z dnia 16 października 1991 r.). Jednostkowe stawki kary nie mogły przekroczyć za jeden centymetr obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm, trzykrotnej stawki jednostkowej opłaty przewidzianej dla danego rodzaju lub gatunku (odmiany) drzewa (art. 47l. ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r.). Te ostatnie przepisy były podstawą orzekania w niniejszej sprawie przez organy I i II instancji. Kolejnym przepisem, normującym zagadnienie usuwania drzew, jest art. 47l. ust. 9 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. W myśl tego przepisu, nie można wydać decyzji o wymierzeniu kary, o której mowa w ust. 1, jeżeli od dnia w którym stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska upłynęło 5 lat. Na to ograniczenie kompetencji do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, organy orzekające po wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 425/08, nie zwróciły uwagi i – w konsekwencji tego przepisu nie zastosowały. Bezsprzecznie, wcześniej wydane decyzje o wymierzeniu kary za usunięcie przedmiotowych drzew bez wymaganego zezwolenia zapadły przed upływem okresu wskazanego przez ustawodawcę w przepisie art. 47I. ust. 9. Tak samo zapadłe w sprawie wyroki sądów administracyjnych. Jednym z obowiązków organu administracji, działającego na podstawie przepisów prawa, jest jednak określenie swojego stanowiska w sprawie po merytorycznym rozpoznaniu całokształtu sprawy, uwzględniając stan prawny i stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji przez ten organ. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela argumenty prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 263/09 (dostępny w Internecie na stronie: cbois.nsa.gov.pl) wydanego w podobnych okolicznościach prawnych. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu dnia [...] października 2003 r., podczas gdy organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, wydał decyzję dnia [...] stycznia 2009 r., a więc już po wskazanym przez ustawodawcę pięcioletnim okresie przedawnienia, który minął w październiku 2008 r. Ponieważ materialnoprawny błąd organu I instancji został powielony przez Kolegium w zaskarżonej decyzji, nieprawidłowa jest również decyzja organu II instancji z dnia [...] marca 2009 r. Obie decyzje w sprawie zapadły po upłynięciu 5 lat od dnia, w którym stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska, a więc wtedy, kiedy nie można już było w niniejszej sprawie wydać decyzji o wymierzeniu kary za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Sąd podkreśla, że wyłącznym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] jest naruszenie art. 47l. ust. 9 ustawy z dnia 16 października 1991 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji umorzy postępowanie w sprawie usunięcia, bez wymaganego zezwolenia, przedmiotowych drzew z terenu cmentarza, z uwagi na przedawnienie jakie miało miejsce w sprawie. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ppsa orzekł jak w sentencji. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 ppsa. /-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka /-/ M. Dybowski