IV SA/Po 447/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. k. w Trzciance na uchwałę Rady Miejskiej Wągrowca z dnia 29 września 2016 r. nr XXIII/154/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 2 pkt 4 oraz § 9 ust. 1 pkt 2 w części obejmującej zapis "z obsługą komunikacyjną z drogi zbiorczej KD-Z" uchwały Rady Miejskiej Wągrowca z dnia 29 września 2016 r. nr XXIII/154/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Wągrowca doliny rzeki Wełny w rejonie Starego Miasta; 2. zasądza od Rady Miejskiej Wągrowca na rzecz [...] Sp. k. w Trzciance kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Po 447/17 UZASADNIENIE W dniu 29 września 2016 r. Rada Miejska w Wągrowcu podjęła uchwałę nr XXIII/154/2016 z dnia 29 września 2016 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca doliny rzeki Wełny w rejonie Starego Miasta (dalej: zaskarżona uchwała). Plan miejscowy został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 7 października 2016 r. i wszedł w życie w dniu 21 października 2016 roku. W uchwale dla terenu zabudowy usługowej U2, na którym położona jest działka nr [...], przewidziano obsługę komunikacyjną z drogi zbiorczej KD-Z (§ 9 ust. 1 pkt 2 uchwały). W dniu 9 stycznia 2017 roku [...]spółka komandytowa (dalej jako: "skarżąca") na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), wezwała Radę Miejską w Wągrowcu do usunięcia naruszenia dokonanego uchwałą. Wezwanie zostało omyłkowo skierowane do Rady Gminy (wiejskiej) w Wągrowcu. Pismem z dnia 13 stycznia 2017 r. Wójt Gminy Wągrowiec przekazał wezwanie według właściwości Radzie Miejskiej w Wągrowcu. Pismem z dnia 26 stycznia 2017 r. Rada Miejska w Wągrowcu przekazała wezwanie z dnia 9 stycznia 2017 r. Burmistrzowi, celem zajęcia przez niego stanowiska i udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Pismem z dnia 3 lutego 2017 r. Burmistrz wezwał skarżącą do sprostowania wezwania z dnia 9 stycznia 2017 r. Pismem z dnia 8 lutego 2017 r. skarżąca dokonała sprostowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 28 lutego 2017 r. (doręczonym w dniu 3 marca 2017 r.) Burmistrz Miasta Wągrowca udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Burmistrz odmówił każdemu z proponowanych sposobów usunięcia naruszenia interesu prawnego właściciela działki nr [...]. Burmistrz wskazał też, że pomimo treści § 9 ust. 1 pkt 2 w zw. § 4 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego jego zdaniem możliwa jest realizacja zjazdu bezpośrednio z ul. Rogozińskiej na działkę nr [...] Pismem z dnia 31 marca 2017 r. (wniesionym w dniu 4 kwietnia 2017 r.) [...] spółka komandytowa wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu nr XXIII/154/2016 z dnia 29 września 2016 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca doliny rzeki Wełny w rejonie Starego Miasta w części, tj. w zakresie § 9 ust. 1 pkt 2 oraz § 4 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj.: a) stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 pkt 4 uchwały w części tekstowej i graficznej, b) stwierdzenie w części tekstowej nieważności drugiego zdania składowego § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały, o treści "z obsługą komunikacyjną z drogi zbiorczej KD-Z", c) ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie terenu oznaczonego symbolem U2.1 i U2.2 (w części dotyczącej terenu objętego jednostką strukturalną o symbolu U2.1 i U2.2), d) względnie o stwierdzenie nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej dla obszaru działki nr [...], obręb Wągrowiec, gmina Wągrowiec. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (dalej: Rozporządzenie) poprzez wprowadzenie w § 9 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 4 uchwały nakazu obsługi komunikacyjnej terenu zabudowy usługowej U2 z nieistniejącej drogi zbiorczej KD-Z; 2. naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i określenie w § 9 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 4 uchwały sposobu obsługi komunikacyjnej terenu U2 z nieistniejącej drogi zbiorczej KD-Z, skutkiem czego zabudowa terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym jest niemożliwa do czasu faktycznego wybudowania drogi KD-Z; 3. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wewnętrzną sprzeczność treści przepisu § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały, który określa przeznaczenie terenu U2 jako terenu zabudowy usługowej, uniemożliwiając jednocześnie realizację zabudowy usługowej na terenie U2 ze względu na wymóg prowadzenia obsługi komunikacyjnej terenu U2 z nieistniejącej drogi zbiorczej KD-Z. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości gruntowej o pow. 1,0269 ha, położonej przy ul. Rogozińskiej w Wągrowcu, oznaczonej jako działka nr [...], obr. Wągrowiec, gm. Wągrowiec, dla której Sąd Rejonowy w Wągrowcu, V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]. Kwestionowany zapis zaskarżonego planu w istocie rzeczy uniemożliwia jej zabudowę działki wobec nieistnienia drogi zbiorczej KD-Z, a nawet braku zamiaru jej budowy w przewidywalnej przyszłości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Wągrowca wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (dalej: Rozporządzenie) poprzez wprowadzenie w § 9 ust. 1 pkt 2. w zw. z § 4 ust. 2 pkt 4 uchwały nakazu obsługi komunikacyjnej terenu zabudowy usługowej U2 z nieistniejącej drogi zbiorczej KD-Z organ wskazał, że działka nr [...] położona w Wągrowcu przy ulicy Rogozińskiej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca doliny rzeki Wełny w rejonie Starego Miasta przeznaczona jest pod tereny zabudowy usługowej, oznaczone na załączniku graficznym U2.1 i U2.2, tereny zieleni urządzonej stanowiące integralne części terenu zabudowy usługowej oznaczone na załączniku graficznym ZPu, tereny drogi wewnętrznej rowerowej, oznaczone na załączniku graficznym - KDWr, część terenu drogi zbiorczej oznaczonej na załączniku graficznym - KD-Z, Organ wskazał, że w § 9 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego planu obsługę komunikacyjną do terenu U2 zapewniono z drogi zbiorczej KDZ - drogi gminnej. W ocenie organu podnoszone naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. są sprzeczne z ustaleniami ww. ustawy ponieważ są to obligatoryjne ustalenia jakie należy obowiązkowo określić w planie miejscowym. Organ wskazał, że przepis art. 15 ust 2 pkt 10 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie miejscowym przewiduje się tereny pod drogi tworzące system komunikacji, to obowiązkowo należy określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy tego systemu. Zasady te zostały uwzględnione, zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w ustaleniach zaskarżonego planu miejscowego. Ponadto przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod drogi publiczne. Rada Gminy jest zatem uprawniona, aby zdecydować o przeznaczeniu terenów pod budowę dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy bowiem porządkowi publicznemu. Miejscowy plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. został tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działki (dz. nr [...]). Organ podkreślił, że przeznaczenie terenu omawianej działki pod tereny usługowe i drogę zbiorczą KD-Z zapewniającą jej obsługę komunikacyjną jest zgodne z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca, uchwała (Rady Miejskiej w Wągrowcu Nr XVI/100/2007 z dnia 28 grudnia 2007 r.), co spełnia zasadę sporządzania planów miejscowych zgodnie z art. 20 u.p.z.p. W ocenie organu w planie miejscowym nie wprowadzono ograniczeń w użytkowaniu w tym zakazu zabudowy działki nr [...], na co wskazuje skarżąca zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Odnosząc się do naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w zw. z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i określenie w § 9 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały sposobu obsługi komunikacyjnej terenu U2 z nieistniejącej drogi zbiorczej KD-Z, skutkiem czego zabudowa terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym jest niemożliwa do czasu faktycznego wybudowania drogi KD-Z organ nie stwierdził takich naruszeń. Organy gminy są upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na terenie gminy. Organ wskazał, że władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Koncepcja władztwa planistycznego zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawo własności. Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu), nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie. Organ nie stwierdził naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wewnętrzną sprzeczność treści przepisu § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały, który określa przeznaczenie terenu U2 jako terenu zabudowy usługowej z obsługą komunikacyjną poprzez teren drogi zbiorczej. Wymóg przeznaczenia terenu pod KD-Z oraz U2 jest obligatoryjny zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i musi uwzględniać zachowanie spójności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca. Organ wskazał, że poprzedni właściciel działki uzyskał dla działki [...] decyzję o warunkach zabudowy nr [...], z dnia 20.07.2012 r., w której zarząd drogi - Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu, wskazał dla całego obszaru działki tylko jeden zjazd, który został wyznaczony w uchwalonym m.p.z.p. Organ wskazał, że prowadzone analizy i faktyczne natężenie ruchu wskazują na potrzebę rozwiązań usprawniających układ komunikacyjny ul. Rogozińskiej, w szczególności na odcinku od ul. Bartodziejskiej do ul. Opackiej, co wskazuje na fakt, iż zagospodarowanie działki nr [...]będzie miało istotny wpływ na ruch drogowy w tej części miasta. Zaproponowane przez skarżącego rozwiązania obsługi komunikacyjnej przyczyniłyby się do znacznego pogorszenia aktualnie trudnych i uciążliwych warunków ruchu drogowego ulicy - stąd też przyszłe rozwiązania układu komunikacyjnego ww. działki powinny zostać realizowane w oparciu o wskazania i ustalenia zawarte w przyjętym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ zaznaczył, że rozwiązania komunikacyjne, które kwestionuje skarżący zostały przyjęte w planie między innymi w oparciu o ustalenia art. 16 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 roku poz. 1440). W ocenie organu budowa drogi publicznej - odcinka KD-Z jest "wymuszona" inwestycją niedrogową, co oznacza że jej realizacja należy do inwestora tego przedsięwzięcia na co wskazuje art. 16 ustawy o drogach publicznych. Szczegółowe warunki budowy drogi KD-Z określi ewentualna umowa między zarządcą drogi, a inwestorem inwestycji niedrogowej, na drodze czynności cywilnoprawnej. Podczas rozprawy w dniu 6 września 2017 r. pełnomocnik organu oświadczył, że ulica Rogozińska nie jest objęta planem miejscowym, a rozwiązanie komunikacyjne oparte na drodze KD-Z zgodne jest z zaleceniami Wielkopolskiego Zarządu Dróg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Kontroli tut. Sądu podlegała uchwała Rady Miejskiej w Wągrowcu nr XXIII/154/2016 z dnia 29 września 2016 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca doliny rzeki Wełny w rejonie Starego Miasta. Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała w § 4 ust. 2 pkt 4 (dot. oznaczeń graficznych) oraz § 9 ust. 1 pkt 2 w części obejmującej sformułowanie "z obsługą komunikacyjną z drogi zbiorczej KD-Z" wydana została z naruszeniem prawa. Uprawnienie skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stąd analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie powyższego przepisu, sąd administracyjny zobowiązany jest do zbadania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji strony skarżącej. Przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19.06.2009r." sygn. akt II OSK 205/09). Niewątpliwie skarżąca spółka, jako podmiot legitymujący się posiadaniem prawa własności nieruchomości gruntowej o pow. 1,0269 ha, położonej przy ul. Rogozińskiej w Wągrowcu, oznaczonej jako działka nr [...], obr. Wągrowiec, gm. Wągrowiec, dla której Sąd Rejonowy w Wągrowcu, V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...], a zatem objętej zakresem zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. W ocenie Sądu skarżąca spółka wykazała, iż zaskarżona uchwała w części kwestionowanej przez skarżącą, a dotyczącej ustaleń odnoszących się do obsługi komunikacyjnej działki nr [...], narusza posiadany przez nią interes prawny. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione zatem do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Dopuszczenie możliwości ograniczenia prawa własności przez gminę przy uchwalaniu planu miejscowego musi jednak odbywać się w zgodzie z przepisami Konstytucji, a w szczególności z jej art. 64 ust. 3, tj. ograniczenie to nie może naruszać istoty prawa własności. W zaskarżonym planie nieruchomość skarżącej spółki znajduje się w przeważającej części w obszarze oznaczonym jako U2. W myśl § 9 ust. 1 pkt 2 planu teren ten został przeznaczony pod zabudowę usługową w rejonie ul. Rogozińskiej i doliny Strugi Gołanieckiej. Rada Miejska w Wągrowcu dla terenu U2 określiła obsługę komunikacyjną z drogi zbiorczej KD-Z. Tak dokonanym ustaleniem przekroczyła tzw. władztwo planistyczne wynikające z powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sposób bowiem nieuprawniony wpłynęła na uprawnienia skarżącej do korzystania z należącej do niego nieruchomości, naruszając tym samym jej interes prawny wynikający z prawa własności tej nieruchomości. Zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 9 ust. 1 pkt 2) choć dopuszczają na działce skarżącej zabudowę usługową w szczególności na cele turystyczno-rekreacyjne, w tym gastronomii i handlu, zamieszkania zbiorowego - pensjonaty, hotele, motele lub usługi kultury, to nie zapewniają koniecznego do niej dostępu komunikacyjnego od ulicy Rogozińskiej. W tym miejscu Sąd wskazuje, że bez znaczenia pozostaje fakt, że ulica Rogozińska nie została objęta zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazuje, że zarządca drogi - Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu w postanowieniu z dnia 12 października 2015 r. uzgodnił projekt przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że zewnętrzną obsługę komunikacyjną obszaru objętego planem zapewnia m.in. droga gminna - ul. Rogozińska, znajdująca się poza granicą obszaru objętego planem. Mając na uwadze treść unormowania zawartego w § 9 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie można uznać, że zapisy skarżonego planu nie pozbawiają właściciela prawa do korzystania z nieruchomości, a jedynie określają obsługę przyszłych inwestycji. Przepis § 9 ust. 1 pkt 2 jednoznacznie bowiem stwierdza, że dla terenów U2 obowiązuje obsługa komunikacyjna z drogi zbiorczej KD-Z, a zatem nie przewiduje żadnych wyjątków i nic nie mówi o zachowaniu dotychczasowych wjazdów od strony innych dróg publicznych (ul. Rogozińskiej). Z rysunku planu wyraźnie wynika, iż działka skarżącego ma bezpośredni dostęp do ul. Rogozińskiej, zaś nie ma bezpośredniego dostępu do drogi zbiorczej KD-Z, ponieważ droga ta nie została zbudowana i nie istnieje. Ustalenie zatem obsługi komunikacyjnej działki skarżącego wyłącznie z planowanej drogi zbiorczej KD-Z nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Konsekwencją powyższego było uznanie, iż zapis § 9 ust. 1 pkt 2 planu narusza istotę prawa własności przysługującego skarżącej do działki nr [...], albowiem przez ustalenie obsługi komunikacyjnej wyłącznie z nieistniejącej drogi zbiorczej KD-Z doszło w sposób nieuprawniony do ograniczenia posiadanego przez skarżącą prawa. Do istoty prawa własności należy bowiem prawo korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Niewątpliwie dostęp nieruchomości do drogi publicznej wpływa w zasadniczy sposób na uprawnienie do korzystania z rzeczy. Sad wskazuje, że unormowanie zawarte w § 9 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały narusza, i to w sposób niezgodny z prawem, interes prawny skarżącego, gdyż stwierdzając kategorycznie, że obsługa komunikacyjna terenu U2 jest jedynie z nieistniejącej drogi zbiorczej KD-Z, nie uwzględnia dotychczas istniejącej obsługi komunikacyjnej działki skarżącego i w istocie pozbawia ją dostępu do drogi publicznej, chociaż jej działka przylega do ul. Rogozińskiej, będącej drogą publiczną. Organ zapisem § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały pozbawił skarżącą dostępu do działki od ul. Rogozińskiej, bez żadnej gwarancji, że wskazany w planie dostęp z drogi zbiorczej KD-Z będzie w rzeczywistości możliwy. Co więcej w Prognozie skutków finansowych uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca dot. doliny rzeki Wełny w rejonie Starego Miasta, organ wskazał w ustępie 5, że nie prognozuje się realizacji dróg publicznych oraz wykupu gruntów. Powyższe oznacza, że organ uchwałodawczy gminy nie zamierzał przeznaczać środków na realizację drogi zbiorczej KD-Z. Ponadto Sąd podkreśla, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę zbiorczą KD-Z nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować. Plan miejscowy określa bowiem przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To, czy droga zbiorcza KD-Z zostanie zrealizowana, zależy jednak wyłącznie od właściciela terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 306/16, CBOSA). Sąd wskazuje, że ewentualne ustalenie w planie miejscowym, iż zjazdy z określonej drogi głównej (ul. Rogozińska) na przyległe nieruchomości nie są przewidywane, czyli de facto ustalenie generalnej zasady, iż te nieruchomości nie będą obsługiwane z tejże drogi głównej, powinno się wiązać z zapewnieniem w planie innej możliwości obsługi komunikacyjnej tych terenów. Takie rozwiązanie odpowiadałoby wymogom ustawy, a zwłaszcza jej art. 15 ust. 2 pkt 10 (por. orzeczenia: WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009r., IV SA/Wa 1433/09; WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2010r., sygn.akt II SA/Gd 604/10; wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 109/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017r., poz. 1332) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zlokalizowanie w projekcie budowlanym obsługi komunikacyjnej w jakikolwiek inny sposób niż nakazany w planie miejscowym obliguje zatem organ architektoniczno-budowlany do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie zlokalizowanie zjazdu na działkę nr [...] z innej drogi publicznej, niż droga zbiorcza KD-Z jest niezgodne z obowiązującym planem miejscowym, którym związany jest starosta przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Z kolei lokalizacja zjazdu z drogi KD-Z jest niemożliwa, ponieważ droga ta nie istnieje. W tej sytuacji skarżący nie może uzyskać pozwolenia na budowę, a zatem został pozbawiony możliwości zagospodarowania działki nr [...] w sposób zgodny z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym, tj. pod zabudowę usługową. Nie ulega wątpliwości, że skoro plan dopuścił na przedmiotowej działce realizację funkcji usługowej, to powinny one mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną (dostęp do drogi publicznej) umożliwiającą realną realizację tej funkcji. Zadania własne gminy obejmują sprawy budowy dróg gminnych, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Ważne jest zatem takie ukształtowanie w planie miejscowym przebiegu dróg gminnych i zjazdów z nich aby właściciele mogli z nich korzystać. W efekcie, nie można na podstawie przedstawionych dowodów przyjąć, że dokonane ograniczenie zostało wprowadzone do planu w odpowiedniej proporcji do celu który miał być osiągnięty. Podkreślenia wymaga brak stosownego uzasadnienia uchwały w tym zakresie. Gmina nie wykazała również aby istniały przesłanki do takiej ingerencji w stan prawny, a jednocześnie nie wykazała, że wyważyła wszelkie interesy - zarówno publiczne, jak i prywatne, a także uwzględniła aspekty racjonalności działań oraz proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania chronionego Konstytucją RP prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1950/13, CBOSA). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że wszelkie ograniczenia korzystania z nieruchomości przez właściciela podlegają zasadzie proporcjonalności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. - Dz.U. Nr 97, poz. 483 ze zm.). Gmina przekracza granice przysługującego jej władztwa planistycznego (art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), gdy bez dostatecznego rozważenia wszystkich wchodzących w grę interesów, doprowadzi w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ograniczenia sposobu korzystania przez skarżącego z przedmiotowych nieruchomości, przez pozbawienie dostępu do drogi publicznej, bez rozważenia, czy dostępu tego nie można zachować, bądź zapewnienia w myśl postanowień Planu innego rzeczywistego dostępu do innej drogi publicznej (teza 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 156/09). Sąd wskazuje również, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego ustala bezwzględną regułę dostępności każdego obiektu z drogi publicznej. Dostęp do działki z drogi publicznej jest istotnym elementem ustawowej definicji "działki", a szczególnie – "działki budowlanej". Pozbawienie skarżącego dostępu do drogi publicznej bez jednoczesnego zapewnienia w planie zamiennego dostępu do innej drogi publicznej stanowi bez wątpienia o przekroczeniu granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Takie ograniczenie prawa własności należy uznać za naruszające w sposób istotny prawo. (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 464/11 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt. II SA/Wr 385/11, WSA w Poznaniu z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 156/09, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie, nie można przyjąć, że nieruchomość ma zapewniony faktyczny, bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu dostęp do drogi publicznej musi być faktyczny. Analiza przedstawionych dokumentów wskazuje natomiast, że kwestionowany przez skarżących zapis w istocie uniemożliwia zjazd na działkę nr [...] z ulicy Rogozińskiej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 446/10, CBOSA). Organ w odpowiedzi na skargę wprost wskazał, że budowa drogi KD-Z jest wymuszona inwestycją niedrogową, co oznacza, że jej realizacja należy do inwestora tego przedsięwzięcia, zgodnie z art. 16 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu taka argumentacja jest nieprawidłowa. Sąd wskazuje, że co do zasady działania inwestycyjne w obszarze dróg publicznych należą do zakresu działania zarządcy dróg publicznych (art. 20 pkt 3). W art. 16 ust. 1 ww. ustawy wskazano sytuację, w której budowę lub przebudowę dróg publicznych powinien przeprowadzić podmiot niebędący zarządcą dróg publicznych. Wyłączenie kompetencji zarządcy drogi uzależniono od charakteru inwestycji powodującej potrzebę budowy lub przebudowy drogi publicznej. Jeżeli funkcje inwestycji niedrogowej zależą od powiązań komunikacyjnych tej inwestycji z siecią dróg publicznych, to budowa lub przebudowa drogi publicznej obciąża inwestora przedsięwzięcia niedrogowego. Należy jednak zaznaczyć, że inwestycje niedrogowe, to przedsięwzięcia niepokrywające się z ustalonym przebiegiem istniejących lub projektowanych dróg publicznych (zob. Paweł Zaborniak, komentarz do art. 16 ustawy o drogach publicznych, LEX). W niniejszej sprawie działka nr [...] jest przyległa do istniejącej drogi publicznej - ul. Rogozińskiej, czyli ewentualna inwestycja na tej działce pokrywa się z siecią dróg publicznych, a tym samym nie jest inwestycją niedrogową i w niniejszym stanie faktycznym nie może mieć zastosowania regulacja art. 16 ustawy o drogach publicznych. Sąd wskazuje, że wyeliminowanie z tekstu planu zapisu w § 9 ust. 1 pkt 2 (wraz z oznaczeniami graficznymi określonymi w § 4 ust. 1 pkt 4), że dla terenów U2 obowiązuje obsługa komunikacyjna z drogi zbiorczej KD-Z, nie pozbawi tych terenów dostępu do drogi publicznej, lecz sprawi, że – wobec braku wyraźnego zapisu w planie w tej kwestii – dostęp do drogi publicznej będzie zapewniony w sposób wynikający z usytuowania dróg publicznych na tym terenie i nie będzie ograniczony tylko do nieistniejącej drogi KD-Z. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego stwierdza nieważność tego aktu w całości lub części. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.