IV SA/Po 449/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi P. T. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] marca [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty L. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego P. T. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r.) Starosta L. (dalej Starosta albo organ I instancji) działając na podstawie art. 97 §1 ust. 4 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) zawiesił postępowanie w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w zakresie zagospodarowania działki oznaczonej nr ewid. gruntu [...] w G. oraz zmiany pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] wydanego przez Starostę. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dnia [...] sierpnia 2012 r. P. T.i (zwany dalej inwestorem) wystąpił z wnioskiem o zmianę wydanego pozwolenia na budowę w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego zmianę zagospodarowania działki nr [...] w G. Przedmiotem zmiany zagospodarowania działki było usytuowanie na niej wiaty - altany ogrodowej rekreacyjno - wypoczynkowej bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej oznaczonej nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2012 r.), Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz zmiany pozwolenia od której inwestor złożył odwołanie. Rozpatrując odwołanie Inwestora Wojewoda Wielkopolski (dalej Wojewoda albo organ II instancji) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu I instancji lokalizacja tego obiektu jest niezgodna z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.). Dla rozpatrzenia wniosku konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, tj. dopuszczenie odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych. Starosta będzie mógł udzielić zgody na takie odstępstwo po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno - budowlane. Uzyskanie upoważnienia ministra stanowi zagadnienie wstępne do rozstrzygnięcia końcowego wniosku. W zażaleniu z dnia [...] lutego 2013 r. inwestor wniósł o uchylenie postanowienia z [...] stycznia 2013 r. w całości, zobowiązanie organu I instancji do zakończenia postępowania administracyjnego po przeprowadzeniu czynności wskazanych w decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2012 r.), zobowiązanie organu I instancji do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w związku z zamiarem budowy wiaty - altany rekreacyjno - wypoczynkowej na podstawie zgłoszenia, która to wiata bezsprzecznie zmieni sposób zagospodarowania działki i spowoduje istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. pr.bud.), zaniechanie przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych, tj. od przepisów rozporządzenia z 2002 r. w sytuacji, w której przepisy te nie mają zastosowania dla wiat-altan rekreacyjno-wypoczynkowych. Zdaniem inwestora, organ I instancji nie ujawnił żadnej nowej kwestii prawnej, nie przytoczył przepisu prawa materialnego ani nie wykazał przesłanki pozwalającej na zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W konsekwencji organ I instancji z naruszeniem art. 7 kpa, 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa i brakiem poszanowania decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2012 r. przyjął stanowisko, że projektowana wiata będzie usytuowana niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem inwestora, zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzi do bezczynności organu I instancji, niczym nie uzasadnionego, przewlekłego postępowania administracyjnego w tak prostej sprawie jaką jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2013 r.) Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie z [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że wniosek do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. Właściwy organ wydający pozwolenie na budowę, postanowienie o odstępstwie może wydać dopiero po uzyskaniu upoważnienia od ministra (art. 9 ust 2 pr.bud.). Ustosunkowując się do zarzutów inwestora Wojewoda wyjaśnił, że nie mogą one być przedmiotem rozstrzygania na gruncie rozpoznawanego zażalenia, bowiem organ II instancji w tym postępowaniu miał uprawnienia jedynie do badania okoliczności, czy Starosta miał uprawnienia do zawieszenia postępowania z uwagi na ww. wymienione okoliczności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) pismem z dnia [...] lutego 2013 r. wniósł inwestor (zwany dalej skarżącym) wnosząc o uchylenie postanowienia z 13 marca 2013 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z [...] stycznia 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego, wskazane powyżej postanowienia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie: 1) naruszeniem art. 97 §1 pkt 4 kpa przez przyjęcie, że zagadnieniem wstępnym (przed podjęciem stosownej decyzji Starosty jest pozyskanie upoważnienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (w trybie art. 9 ust. 2 pr.bud.) do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 pr.bud. w sytuacji kiedy zamierzona lokalizacja wiaty (altany) w żadnym razie nie narusza przepisów techniczno-budowlanych ani przepisów pr.bud., 2) przyjęciem, że planowana budowa wiaty (altany) rekreacyjno-wypoczynkowej będzie realizowana z odstępstwem od przepisów techniczno-budowlanych t.j. z odstępstwem od norm wyznaczonych w §12 rozporządzenia z 2002 r. jak dla budynków. Zdaniem skarżącego, postępowanie wszczęte na podstawie art. 9 pr.bud. jest bezcelowe. Powołując się na pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji z 27 listopada 2012 r. skarżący wskazał, że wiata nie podlega regulacjom prawnym rozporządzenia 2002 r., gdyż dotyczy ono sytuowania budynków. Wiata będzie realizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami, bez norm wyznaczonych w §12 rozporządzenia z 2002 r. Wiata-altana którą zamierza wybudować skarżący nie będzie miała wszystkich cech, które charakteryzują budynek. Obiekt ten będzie miał dach i będzie trwale związany z gruntem (stopami fundamentowymi). Jednakże ze względu na okoliczność, że od trzech stron nie będzie miał ścian, nie będzie tym samym wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Przedmiotowy obiekt budowlany nie spełnia wszystkich warunków, które w świetle art. 3 pkt 2 pr.bud. pozwalałoby uznać go z budynek, brak w nim ścian determinuje jego charakter jako wiatę i prowadzi do konkluzji, że należy ona do kategorii budowli o których stanowi art. 3 pkt 3 pr.bud., a nie budynków. Zdaniem skarżącego, ważne jest również samo przeznaczenie wiaty, która będzie pełniła funkcję rekreacyjno-wypoczynkową. Stosowanie w tym przypadku przepisów techniczno-budowlanych jest bezzasadne. Okoliczność usytuowania wiaty w granicy z sąsiednią działką nie może stanowić podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu zamiennego zagospodarowania działki w związku z zamiarem budowy planowanego obiektu. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. w obrębie miejscowości G., W., W. działka inwestora na której ma być wybudowana wiata pełniąca funkcję altany ogrodowej rekreacyjno-wypoczynkowej znajduje się w jednostce 02M. Zgodnie z §10 ust. 2 pkt 2a powyższego planu, obszar oznaczony symbolem 02M jest przeznaczony pod budynki mieszkalne wolnostojące lub bliźniacze. W § 10 ust. 2 pkt 2e podano, że "dopuszcza się realizację obiektów gospodarczych towarzyszących zabudowie mieszkaniowej (garaże, pomieszczenia gospodarcze, pralnie itp.), bez prawa wykorzystania ich dla celów działalności gospodarczej związanej z produkcją". Użycie sformułowania "itp" oznacza, że wymieniony katalog nie jest katalogiem pełnym, a skoro tak, to istnieją też inne podobne obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, nie wymienione wprost w tym nawiasie jak np. wiata, altana, przydomowa oranżeria itp. W związku z powyższym plan dopuszcza budowę takich obiektów towarzyszących jak wiata-altana ogrodowa do celów rekreacyjno-wypoczynkowych. Wiata należąca do skarżącego będzie samodzielnym obiektem budowlanym mającym samodzielną konstrukcję nośną, nie związanym funkcyjnie z budynkiem mieszkalnym (k. 4-6 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Wojewoda wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że zarzuty zamieszczone w skardze do sadu nie mają wpływu na ocenę trafności podjętego rozstrzygnięcia i nie mogą stanowić podstawy do autoweryfikacji zaskarżonego postanowienia (k. 8 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszej sprawie było postanowienie z [...] marca 2013 r., na podstawie którego utrzymane zostało w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w zakresie zagospodarowania działki o nr ewid. 304, położonej w G. oraz zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2008 r. Podstawą prawną wydanego w niniejszej sprawie postanowienia o zawieszeniu był art. 97 §1 pkt 4 kpa, który nakazuje organowi zawiesić prowadzone postępowanie w razie wystąpienia zagadnienia wstępnego dla rozpoznawanej sprawy, do którego rozstrzygnięcia właściwy jest inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez inny organ administracji publicznej albo sąd. Warunkiem obligatoryjnego zawieszenia postępowania na tej podstawie jest, po pierwsze, pozostawanie postępowania administracyjnego w toku, po drugie, uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy od zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, po trzecie, brak rozstrzygnięcia tego zagadnienia w momencie zawieszenia postępowania. Organ administracji publicznej musi przy tym ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym oraz właściwość do rozstrzygnięcia (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 377-378. Zob. też Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992 r., str. 239-240). W orzecznictwie sądowym wskazuje się przy tym na szereg przykładów, gdy rozstrzygnięcie będącego w toku postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego przesądzenia zagadnienia wstępnego. W konkretnym stanie faktycznym i prawnym zagadnieniem wstępnym w postępowaniu legalizacyjnym może być uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 08.12.2011 r., II OSK 1752/10, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21.06.2011 r., II SA/Po 323/11, baza orzeczeń NSA), czy też rozstrzygnięcie kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 02.02.2012 r., sygn. akt II SA/Wr 740/11, baza orzeczeń NSA). Prejudycjalność określonego zagadnienia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej przez organ sprawy każdorazowo zależy od relacji materialnoprawnych pomiędzy prowadzonym postępowaniem, a powstałym problemem prawnym, który powinien rozstrzygnąć inny organ albo sąd. W rozpoznawanej sprawie, postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zostało zawieszone z uwagi na konieczność uzyskania upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, na odstępstwo od ich zastosowania. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone co najmniej przedwcześnie, a dodatkowo bez zachowania określonej w art. 9 pr.bud. procedury w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze, że decyzją z [...] grudnia 2008 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem (kategoria I), na działce położonej w G., nr ewid. [...]. Podaniem z [...] sierpnia 2012 r. inwestor zwrócił się do Starosty o zmianę powyżej opisanej decyzji, polegającej na dodatkowym usytuowaniu na działce budowlanej wiaty-altany ogrodowej rekreacyjno-wypoczynkowej. Decyzją z [...] października 2012 r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w opisanym zakresie oraz zmiany pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2008 r. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez Wojewodę w decyzji z [...] listopada 2012 r., a sprawa została przekazana Staroście do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2012 r. Wojewoda zwrócił uwagę, że Starosta powinien przede wszystkim rozważyć treść podania inwestora z [...] sierpnia 2012 r. i ocenić, czy w niniejszej sprawie wystąpiło istotne odstąpienie od projektu budowlanego bądź warunków pozwolenia na budowę, a w konsekwencji, czy zamierzone działania inwestora wymagają zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Wojewody, organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego arbitralnie przyjmując, że planowana inwestycja jest w rzeczywistości rozbudową budynku mieszkalnego. Organ ten powinien ustalić, czy inwestor planuje powiększenie gabarytów realizowanego budynku mieszkalnego, czy wybudowanie wiaty lub altany. Poczynienie powyższych ustaleń pozwoli udzielić odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie nastąpiło istotne odstąpienie od projektu budowlanego bądź warunków pozwolenia na budowę, czy też planowane przedsięwzięcie należy do inwestycji podlegającej wyłącznie zgłoszeniu w trybie art. 30 ust. 1 pr.bud. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, powyżej wskazane okoliczności zostały przedstawione przez Wojewodę w sposób logiczny i spójny. Obowiązkiem Starosty wynikającym z art. 138 §2 kpa było ich uwzględnienie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czego jednak Starosta nie wykonał. Z załączonych do sprawy akt administracyjnych wynika, że po wydaniu decyzji z [...] listopada 2012 r., Starosta zwrócił się pismem z [...] stycznia 2013 r., nr [...] do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, zawartych w rozporządzeniu z 2002 r., nie ustaliwszy w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy. Pomimo przedstawienia w powyższym piśmie charakterystyki obiektu budowlanego oraz jej wymiarów, w dalszym ciągu nie wiadomo, czy w niniejszej sprawie w ogóle zaistniało istotne odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych, czy planowana altana będzie stanowiła odrębny obiekt budowlany, czy jeden wspólny obiekt wraz z domem mieszkalnym. Z kolei Wojewoda wydając postanowienie z [...] marca 2013 r. nie uwzględnił stanowiska zajętego w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2012 r., automatycznie przyjmując, że w sprawie powstało zagadnienie wstępne, w postaci konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Poza tym, Starosta zwracając się do właściwego ministra z wnioskiem o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia z 2002 r. uczynił to z własnej inicjatywy, nie zważając na zajmowane przez inwestora stanowisko w sprawie, który konsekwentnie sprzeciwiał się takiemu działaniu Starosty, dając temu wyraz zarówno w zażaleniu od postanowienia z [...] stycznia 2013 r., jak i w skardze do WSA od postanowienia z [...] marca 2013 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę aprobuje pogląd, że wniosek do ministra o wyrażenie zgody składa tylko organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest on uzależniony od wniosku inwestorów o takie wystąpienie. Wystąpienie organu do ministra jest dowodem dbałości organów o interesy inwestorów, zmierzającym do pozytywnego załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę planowanego obiektu (wyrok NSA z 5 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1194/05, lex nr 289291). Wyraźny sprzeciw inwestora wymaga jednak każdorazowo od organu administracji działającego w oparciu o art. 8 kpa, szerszego rozważenia i wyjaśnienia stronie postępowania zasadności oraz potrzeby uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze, poza ustosunkowaniem się do wskazanych powyżej, rozważenie pozostałych na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne. Poddając kontroli postanowienie zapadłe w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzygnięcie o charakterze procesowym zapadłe na podstawie art. 97 §1 ust. 4 kpa, Sąd nie badał dopuszczalności wybudowania przez skarżącego wiaty ogrodowej, ponieważ zagadnienie to nie mieściło się w granicach rozpoznawanej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa w pkt 1 wyroku uchylił postanowienie z [...] marca 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie z [...] stycznia 2013 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Starosta powinien ustalić w dokładny sposób jej stan faktyczny, a przede wszystkim okoliczność, czy w niniejszej sprawie zaistniały w ogóle przesłanki do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Starosta powinien w tym celu uwzględnić okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji Wojewody z [...] listopada 2012 r. W pkt 2 wyroku Sąd działając w oparciu o art. 200 ppsa zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MZ