IV SA/Po 450/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2016 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego D.W. [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu [...] marca 2014 r. własność D. W. (dalej również: skarżącego"), położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy 04, działka nr [...], na skutek jej podziału na działki od nr [...] do nr [...] oraz zobowiązania D. W. do wniesienia opłaty. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Na wniosek D. W. w dniu [...] maja 2013 r. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] wszczął postępowanie o podział nieruchomości położonej w P. w rejonie ul. [...], obręb P., ark. mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej pod nr [...] Do wniosku dołączono ostateczną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2013 r. o warunkach zabudowy nr [...]; [...] dla projektowanej w granicach dzielonej nieruchomości inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących wraz z tymczasowymi zbiornikami bezodpływowymi. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] zatwierdził wnioskowany podział nieruchomości, pod warunkiem, że przy zbyciu działek o numerach [...], [...] i [...], ustanowione zostaną służebności drogowe w granicach działki nr [...]. Organ wskazał, że za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki oznaczonej nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną. Organ orzekł, że działki oznaczone numerami [...], [...], [...] i [...] wydzielane są jako działki gruntu, o których mowa w art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] marca 2014 r. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] pismem z dnia [...] marca 2015 r. zawiadomił D. W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Ostatecznym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] organ powołał rzeczoznawcę majątkowego, T. S., jako biegłego w postępowaniu. Biegły został zobowiązany do sporządzenia zgodnie z obowiązującymi przepisami opinii określającej wartości rynkowe przedmiotowej nieruchomości, przed i po jej podziale zatwierdzonym ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Jako dowód w sprawie przyjęto operat szacunkowy sporządzony dnia [...] maja 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., który wartość nieruchomości przed podziałem ustalił na kwotę [...]zł i po podziale na kwotę [...]zł. Rezultatem podziału był zatem wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...]zł. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013, poz. 267 z późn. zm.), art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014, poz. 518 ze zm.), § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] ([...]) oraz uchwały Rady Miasta P. [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ([...]) ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu [...] marca 2014 r. własność D. W., położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...], na skutek jej podziału na działki od nr [...] do nr [...] oraz zobowiązał D. W. do wniesienia opłaty. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zaistniały okoliczności do ustalenia opłaty adiacenckiej D. W.. Organ wskazał, że na wniosek właściciela gruntu, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] marca 2014 r. Podział nieruchomości spowodował, że jej wartość wzrosła. W tych warunkach, w ocenie organu, ziściły się przesłanki, od których ustawa o gospodarce nieruchomościami uzależnia dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Jako dowód w sprawie przyjęto operat szacunkowy sporządzony dnia [...] maja 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., który wartość nieruchomości przed podziałem ustalił na kwotę [...]zł i po podziale na kwotę [...]zł. Rezultatem podziału był zatem wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...]zł. W konsekwencji, na podstawie uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ([...]), wysokość opłaty adiacenckiej (30 % kwoty [...]zł) została ustalona na kwotę [...]zł. Organ zaznaczył, że skarżący nie wniósł uwag po doręczeniu w dniu [...] czerwca 2015 r. zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego przez organ I instancji oraz po przeglądzie akt sprawy przez stronę w dniu [...] czerwca 2015 r. Skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. złożył odwołanie od ww. decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...]. Zarzucił decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania dowodowego w odniesieniu do treści i poprawności operatu szacunkowego biegłego, co doprowadziło do przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę decyzji. Ponadto zarzucił decyzji naruszenie art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, która wpłynęła na błędne rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji. W ocenie odwołującego operat szacunkowy przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego nie powinien zostać wykorzystany przez organ, gdyż biegły nie wziął pod uwagę, że sporządzony operat nie jest możliwy do weryfikacji i sprawdzenia przez osoby, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości. Ponadto organ nie dokonał wnikliwej analizy przedmiotowego operatu, w szczególności oceny spójności oraz logiczności sporządzonej opinii. Odwołujący wskazał, że biegły nie wyjaśnił w jaki sposób dokonał obliczeń dla dokonanej metody porównywania parami oraz metody analizy statystycznej. W ocenie odwołującego wartość nieruchomości po podziale została zawyżona, a operat jest niejasny, niespójny i niezupełny, co uzasadnia uchylenie decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie całości akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Decyzja została doręczona odwołującemu w dniu [...] marca 2016 r. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś poprzedzające ją postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że wartość nieruchomości przed podziałem została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie z przepisem art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Przy czym do porównań przyjmuje się nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Organ wskazał, że biegły do porównań przyjął działki podobne pod względem wielkości oraz przeznaczenia w aktach planistycznych, najbardziej przystające swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. Organ podkreślił, że podobieństwo nieruchomości porównawczych nie może być utożsamiane z ich identycznością, dlatego też biegły zestawił nieruchomość wycenianą z innymi nieruchomościami, co pozwoliło na precyzyjne określenie stopnia ich pokrewieństwa pod względem poszczególnych cech. Biegły w operacie zawarł szereg informacji o tych nieruchomościach. Opisał i ocenił ich położenie, powierzchnie, uzbrojenie, kształt, sąsiedztwo i otoczenie i dostępność komunikacyjną. Opisał również cechy różniące te nieruchomości i współczynniki korygujące ustalone ze względu na te różnice. Organ zaznaczył, mając na uwadze zarzut skarżącego co do doboru współczynników korygujących, że w wyroku z dnia 17.09.2008 r. sygn. akt III SA/Po 135/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy autonomicznie dokonuje doboru nieruchomości, których ceny transakcyjne porównuje z nieruchomością wycenianą, kierując się własnym rozeznaniem, zgodnie z przepisami prawa, a gdy nieruchomości porównywane nie odpowiadają idealnie pod względem kryteriów przedmiotowej nieruchomości, rzeczoznawca zgodnie z przepisami korzysta ze wskaźników korygujących. Organ wskazał, że do określenia wartości nieruchomości po podziale biegły przyjął analizę statystyczną rynku nieruchomości niezabudowanych, położonych w P., przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, opartą na bazie danych z 592 transakcji zawartych w przedziale czasowym od [...].08.2010 r. do [...].06.2014 r. Po podziale biegły określił wartości nieruchomości bazując na analizie statystycznej rynku, badając zależność pomiędzy ceną, a ilością działek będących przedmiotem sprzedaży, stosując odpowiedni wzór, według posiadanej wiedzy i sztuki wyceniania, mając do tego stosowne uprawnienia. W ocenie Kolegium operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został opracowany rzetelnie i sporządzony zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Jednocześnie organ wskazał, że nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły. Ocena operatu szacunkowego przez organ I instancji była wnikliwa i uznanie operatu za dowód w sprawie było, zdaniem składu orzekającego Kolegium, słuszne. Ingerencja w merytoryczną część operatu deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Kolegium wskazało również, że w sytuacji kiedy skarżący ma szereg uwag do operatu, powinien przedstawić kontroperat sporządzony przez wybranego przez siebie rzeczoznawcę majątkowego na prywatne zlecenie i przedstawić go jako dowód w sprawie. Ponadto, nie zgadzając się z operatem sporządzonym na zlecenie organu, mógł zgłosić ten operat do oceny przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych, czego nie uczynił. D. W., reprezentowany przez radcę prawnego - P. L., pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.,dalej zwana u.g.n.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w wyniku podziału nieruchomości automatycznie wzrosła jego wartość; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23, dalej zwana k.p.a.), poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, iż w wyniku dokonanego podziału wartość nieruchomość skarżącego wzrosła i w związku z tym zobowiązany jest on wnieść opłatę adiacencką; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 oraz art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego; 4. naruszenie art. 98a ust. 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741, dalej jako "u.g.n.") poprzez błędne przyjęcie, że w wyniku podziału nieruchomości automatycznie wzrosła jej wartość; 5. naruszenie przez rzeczoznawcę § 4 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109) (dalej zwane Rozporządzeniem). Skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; 2. wstrzymanie przez organ wykonalności skarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 2 p.p.s.a.; 3. w przypadku nieuwzględnienia przez organ wniosku z pkt 3 wniósł o wydanie przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonalności skarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że zarówno Kolegium, jak i organ I instancji dokonali nienależytej i nierzetelnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się w błędnej ocenie sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego w zakresie prawidłowości doboru transakcji w celu określenia wartości nieruchomości dla ustalenia następnie wysokości opłaty adiacenckiej. W sporządzonym przez biegłego operacie szacunkowym dla określenia wartości nieruchomości przed i po podziale zastosowano dwie różne metody. Skarżący wskazał, że biegły nie wyjaśnił dlaczego w jednym przypadku zastosował metodę porównywania parami (wartość nieruchomości przed podziałem) a w innym przypadku metodę analizy statystycznej (wartość nieruchomości po podziale). Również w wielu innych miejscach biegły nie wyjaśnia, dlaczego przyjął takie a nie inne metody lub wzory lub też wartości współczynników. Organ natomiast nie dokonał weryfikacji oraz nie odniósł się do wszystkich wskazanych w odwołaniu argumentów skarżącego. Biegły poprzez zastosowanie metody analizy statystycznej nieprawidłowo dokonał porównania z nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Obliczenie wartości nieruchomości ze wzoru odnoszącego się do wartości nieruchomości przed podziałem spowodowało jego naruszenie. Wyceny dokonano w oparciu o porównanie nieruchomości wycenianej do całości zbioru nieruchomości, w tym takich, które nie uległy podziałowi. Niewłaściwe zastosowanie przez biegłego przepisów prawa materialnego dotyczącego sposobu obliczania wartości nieruchomości po jej podziale doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] wstrzymało z urzędu wykonanie decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację z zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem badania w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...],którą to utrzymało ono w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływana dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Jak prawidłowo wskazały organy obu instancji, podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy stosuje się odpowiednio. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Analiza uregulowań zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami pozwala wyprowadzić wniosek, iż przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym m.in. scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 u.g.n.). W literaturze zauważa się że są to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków (podziałem nieruchomości), które w całości lub części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym, o takie zadania i działania Skarbu Państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ustawa (zob. Z. Cymmerman, Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010, s. 11). Również w orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (zob. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., w sprawie o sygn. akt OPK 8/00http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze, że kwestie, związane z obowiązywaniem uchwały określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, oraz z podziałem należącej do strony skarżącej nieruchomości, nie wzbudzały kontrowersji w toku postępowania administracyjnego i nie były podnoszone w skardze do sądu, ich bliższe omówienie w niniejszym uzasadnieniu wypada uznać za zbędne. Tym bardziej, że sąd analizując sprawę w całokształcie - także poza zakresem zarzutów wniesionej skargi - nie dopatrzył się okoliczności poddających w wątpliwość prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, z punktu widzenia wskazanych dwóch przesłanek, wymienionych w art. 98a ustawy. Tym samym wypada przejść do omówienia trzeciej z przesłanek stosowania owego przepisu, a mianowicie wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, w porównaniu do jej wartości przed podziałem. W powyższym zakresie prawidłowe jest stanowisko organów, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie z art. 98a ust. 1, w związku z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Określenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, dokonane zostało przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w oparciu o zasady wyceny nieruchomości, określone w art. 149 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zasady określenia wartości nieruchomości w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej zawarte zostały w Dziale IV, Rozdziale 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w wydanym w oparciu o delegację z art. 159 u.g.n. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W myśl art. 152 ust. 2 u.g.n., wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przez wycenę nieruchomości należy przy tym rozumieć postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6 u.g.n.). W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego i dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z treścią art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1), a w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). . akt I OSK 461/10http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z tym, że ocena materialna nie może dotyczyć wszystkich aspektów opracowanego operatu. Z kolei z przepisów art. 150 ust. 1 pkt 1, ust. 5 oraz art. 153 ust. 1 ustawy, a także § 26 ust. 3 rozporządzenia wynika, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i to, że ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Podstawą stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości był operat, znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy. W ocenie Sądu operat został sporządzony w istotnej części w sposób wadliwy co skutkuje uznaniem zarzutu skarżącego w tym zakresie za trafny. Skarżący podniósł ,że w sporządzonym przez biegłego operacie szacunkowym dla określenia wartości nieruchomości przed i po podziale zastosowano dwie różne metody. Rację ma skarżący, że biegły nie wyjaśnił dlaczego w jednym przypadku zastosował metodę porównywania parami (wartość nieruchomości przed podziałem) a w innym przypadku metodę analizy statystycznej (wartość nieruchomości po podziale). Przy czym zwrócić należy uwagę ,że wskazane powyżej przepisy u.g.n w art. 152 ust. 2 stanowią ,że wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Tymczasem biegły rzeczoznawca do wyceny wartości nieruchomości po podziale wprowadził metodę analizy statystycznej. Przy czym o takiej metodzie , w ogóle nie stanowią wyżej wskazane przepisy u.g.n. Dopiero w § 4. wyżej wskazanego rozporządzenia uszczegółowione zostały sposoby szacowania nieruchomości. I tak 1.Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. 2. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. 3. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. 4. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. 5. Przy metodzie analizy statystycznej rynku przyjmuje się zbiór cen transakcyjnych właściwych do określenia wartości nieruchomości reprezentatywnych, o których mowa w art. 161 ust. 2 ustawy. Wartość nieruchomości określa się przy użyciu metod stosowanych do analiz statystycznych. Biegły w tej konkretnie sprawie nie wyjaśnia, dlaczego przyjął takie a nie inne metody lub wzory lub też wartości współczynników to narusza zdaniem Sądu § 56 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenia przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przestawiać i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej. Sporządzony operat takich cech nie zawiera. Trzeba zwrócić uwagę ,że na stronie 16 operatu biegły sam pisze, że na podstawie przeprowadzonej analizy transakcji zgromadzonych w bazie danych Kancelarii Rzeczoznawców Majątkowych "SZACUNEK" stwierdzono, że niewielka ilość transakcji porównawczych do nieruchomości wycenianych obliguje rzeczoznawcę do zastosowania metody porównywania parami. Taką metodę zastosował do wyceny wartości nieruchomości przed podziałem natomiast do wyceny nieruchomości po podziale zastosował w podejściu porównawczym analizę statystyczną rynku. Dlaczego tak zrobił w toku postępowania administracyjnego nie zostało wyjaśnione. W operacie biegłego znalazł się zapis, że zebrał on informację z aktów notarialnych ,które obejmowały przeprowadzone transakcje prawem własności gruntów na terenie miasta P. w okresie ostatnich dwóch lat .Badanie rynku objęło grunty stanowiące przedmiot własności o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ,usługi oraz aktywizację gospodarczą. W uznaniu sądu biegły powinien sięgnąć przede wszystkim do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Takie bowiem przeznaczenie ma dzielona działka skarżącego. Poza tym jeżeli chodzi o analizę rynku nieruchomości niezabudowanych na terenie miasta P. w aspekcie liczby działek biegły oparł swoje badanie już w oparciu o transakcje zawarte na ternie miasta P. w okresie od [...].08.2010 roku do [...].06.2014 roku czyli za okres czterech lat. Analiza przepisów § 55 i § 56 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i zdaniem Sądu na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile bowiem sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1225/10, Baza orzeczeń LEX nr 753467). W operacie biegły podał ,że w ramach wstępnej analizy wyznaczono parametry modelu w oparciu o założenia ,że transakcje odstające od modelu o wartość większą niż dwa odchylenia standardowe odrzucono, w sumie 29 transakcji. dodatkowo w ramach analizy wstępnej 7 transakcji zostało odrzuconych, w sumie 29 transakcji. Dodatkowo w ramach analizy wstępnej 7 transakcji zostało odrzuconych, ponieważ cena jednostkowa przekraczała wartość 3 odchyleń standardowych od ceny średniej. W wyniku otrzymano 592 transakcji, na których prowadzono obliczenia. O ile przy metodzie porównywania parami biegły wskazuje na konkretne transakcje i je opisuje co jest czytelne,to przy zastosowaniu metody analizy statystycznej rynku wymienił tylko liczby transakcji ale konkretnie już ich nie opisuje, co uniemożliwia tak naprawdę ich weryfikację. Biegły wskazuje na to (str.3) ,że bazował na danych Kancelarii Rzeczoznawców Majątkowych o notowaniach cen rynkowych nieruchomości na rynku lokalnym opracowaną na podstawie aktów notarialnych będących w zasobach Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...]. Jednak konkretne dane pobrane z tej bazy nie znalazły się w operacie szacunkowym. To zdaniem Sądu narusza § 56 rozporządzenia o tyle ,że uniemożliwia faktyczną weryfikację. W uznaniu Sądu zarówno organ I jak II instancji powinien wyjaśnić dlaczego biegły obliczał wartości nieruchomości dwoma różnymi metodami. Tak samo organy powinny ewentualnie wyznaczyć rozprawę ,na której skarżący mógłby zadać biegłemu pytania odnośnie operatu szacunkowego aby wyjaśnić wątpliwości w zakresie czytelności wyceny , zwłaszcza jeżeli chodzi o metodę analizy statystycznej rynku. Zgodzić się należy z zapatrywaniem, iż organy administracji publicznej mają obowiązek dokonania wnikliwego sprawdzenia sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, a opinia taka podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., w sprawie o sygn W konsekwencji, podzielić należało również stanowisko o naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 15, 77, 78, 80, 107 kpa. Organy obu instancji nie dokonały bowiem prawidłowej oceny wartości dowodu jakim był przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy, na co wskazują trafnie zarzuty skarżącego. Nie może natomiast budzić wątpliwości, że organy administracji orzekające w sprawie mają obowiązek ocenić na podstawie art.77 §1 kpa i art. 80 kpa wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1674/09). Oceny takiej zabrakło w analizowanym przypadku. Organy nie dostrzegły, że wyceny po podziale w oparciu o metodę ,która nie została przez biegłego dostatecznie wyjaśniona. W konsekwencji okoliczność ta nie została przez organy uwzględniona przy dokonywaniu oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, a ewentualne w tej mierze wnioski nie zostały uzewnętrznione, stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa w uzasadnieniu żadnej z decyzji. Uwadze organów umknęło, że podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost jej wartości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (por. wyrok NSA z 30.03.2007 r., sygn. I OSK 729/08). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien zażądać od biegłego rzeczoznawcy uzupełnienia sporządzonej opinii o wymienione wyżej elementy lub dopuścić dowód z nowej opinii. Znajdująca się w aktach sprawy opinia aktualnie nie daje podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności (art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa), to jest o ile wzrosła wartość nieruchomości w związku z jej podziałem. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz art. 200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. MZ