IV SA/Po 453/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 31 maja 2022 r. nr LX/413/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren części wsi: Niewolno, Cytrynowo, Lubiń oraz Wydartowo, położony w gminie Trzemeszno 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) tereny oznaczone symbolami 1MN/U, 2MN/U, 5MN oraz 5KDW, b) § 9 pkt 2 lit. b; 2. zasądza od Gminy Trzemeszno na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska Trzemeszna, w dniu 31 maja 2022 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła uchwałę nr LX/413/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren części wsi: Niewolno, Cytrynowo, Lubiń oraz Wydartowo, położony w gminie Trzemeszno. Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 29 kwietnia 2024 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę. Organ nadzoru zażądał stwierdzenia nieważność uchwały w części, tj. w zakresie § 9 pkt 2 lit. b oraz terenów: 1MN/U, 2MN/U, 5MN oraz 5KDW zaskarżonej uchwały, a także zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała, we wskazanym zakresie, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w żądanym zakresie. W § 9 pkt 2 lit. b Uchwały na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolem MN dopuszczona została lokalizacja urządzeń technologicznych i budowli. Jednocześnie, z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w planie nie ustalono zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w odniesieniu do tych obiektów, nie ustalono parametru wysokości dla urządzeń technologicznych i budowli, a także wątpliwe pozostaje dopuszczenie lokalizacji takich obiektów na terenie zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej. W obszarze planu, na wyznaczonych terenach 1MN/U oaz 2MN/U – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej, znajduje się użytek rolny o klasie bonitacyjnej RIIIb. Gmina przeznaczyła grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze, z naruszeniem art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bo bez występowania o zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Uchwalając plan miejscowy Gmina ustaliła parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy dla terenów od 1KDW do 11 KDW, także dla terenu 5KDW. Jednak na rysunku planu nie wprowadzona obszaru/terenu oznaczonego 5KDW. Na rysunku planu wprowadzono teren oznaczony symbolem 5MN, bez zawarcia jakichkolwiek ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w treści uchwały. W ocenie Wojewody ujawnione wady stanowią o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda podniósł ponadto, że ujawnił wady zaskarżonej uchwały, które nie stanowią istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z treścią decyzji nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 roku, działki nr 5, 70, 73, 43/10, obręb Cytrynowo-Bystrzyca i Lubiń, przez które przebiega linia kolejowa, zostały zakwalifikowane jako tereny zamknięte. W części tekstowej uchwały nie ma jednak zapisów odnoszących się do granic terenów zamkniętych. Terenów zamkniętych nie wyznaczono na rysunku planu. Natomiast tereny, które zajmuje linia kolejowa, oznaczono na rysunku planu symbolem 1Tk - tereny kolei. Skarżący podniósł, że ustalenia w zakresie granic terenów zamkniętych należą do fakultatywnych ustaleń planu miejscowego i powinny one znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w części tekstowej, jak i graficznej uchwały. Jednak powołany obowiązek w istocie sprowadza się do odzwierciedlenia granic terenów zamkniętych i ich stref ochronnych w planie miejscowym, co uwarunkowane jest ustanowieniem takich terenów i stref przez inne kompetentne organy. Wynikająca z art. 4 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym możliwości ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy kolejowego terenu zamkniętego powoduje, że wada ma charakter nieistotny, gdyż nie stanowi ustalenia planu wpływającego na kształt uchwały i regulacje w niej zawarte. Gmina Trzemeszno, reprezentowana przez pełnomocników w osobie adwokata oraz radcy prawnego, stwierdziła w odpowiedzi na skargę, że pozostawia sądowi kwestię rozstrzygnięcie o zasadności żądań organu nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rada Miejskiej Trzemeszna nr LX/413/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren części wsi: Niewolno, Cytrynowo, Lubiń oraz Wydartowo, położony w gminie Trzemeszno. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 36 Uchwały), tj. z dniem 23 czerwca 2022 roku, nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana. Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej w skrócie "u.p.z.p."). Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na względzie, że skargę na uchwałę Rady wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609; dalej w skrócie "u.s.g."). Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały (co, jak podano w skardze, nastąpiło w dniu 29 czerwca 2022 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją do sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., należało dokonać na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W skardze nie podnoszono, a Sąd nie ujawnił z urzędu, aby zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania. Natomiast zarzuty sformułowane w skardze Sąd podziela w całości uznając je za trafne. Na mocy treści § 9 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały, na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku symbolami od 1MN do 18MN, w ramach ustalenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, dopuszczono lokalizację urządzeń technologicznych i budowli. Lokalizacja urządzeń technologicznych i budowli dopuszczona została również na terenach: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej oznaczonych na rysunku symbolami 1MN/U, 2MN/U, 3MN/U, 4MN/U (§ 11 pkt 3 lit. b uchwały), zabudowy usługowej oznaczonej na rysunku symbolami 1U (§ 12 pkt 2 lit. b uchwały). Jednakże w uchwale tylko w odniesieniu do urządzeń technologicznych i budowli, których lokalizację dopuszczono na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie ustalono parametru wysokości dla tego rodzaju obiektów. W pozostałych dopuszczonych lokalizacjach urządzeń technologicznych i budowli ten parametr wynosi 10m. Sąd podziela ocenę Wojewody, że stwierdzony brak obligatoryjnego elementu w postaci parametru wysokości dla urządzeń technologicznych i budowli lokalizowanych pośród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowi oczywiste i istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), co należało rozpoznać jako podstawę do stwierdzenia nieważności w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Pomiędzy stronami (Wojewodą a Gminą) bezsporne pozostaje, że tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługową o symbolach 1MN/U oraz 2MN/U zostały wyznaczone na gruntach rolnych o klasie bonitacyjnej RIIIb. Załącznik graficzny nr 2 do uchwały Rady Miejskiej Trzemeszna Nr XXIX/193/2020 z dnia 24 czerwca 2020 roku o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren części wsi: Niewolno, Cytrynowo, Lubiń oraz Wydartowo, położony w gminie Trzemeszno potwierdza, że granicami planu objęte są użytki rolne klasy RIIIb. Gmina przyznaje (pismo w postępowaniu nadzorczym z dnia 1 lutego 2023 roku), że wskazane powyżej postanowienia planu, tj. przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, zostało przyjęte bez wcześniejszego uzyskania zgody, o której stanowi art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.). Sąd nie ujawnił przy tym żadnych podstaw, aby przyjąć stanowisko, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy spełnione zostały przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1-4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które warunkują zwolnienie z wymogu uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klasa IIIb na cele nierolnicze i nieleśne wymagało zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i powinno być poprzedzone wystąpieniem o uzyskanie takiej zgody (art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Przyjmuje się, że uchybienie w powyższym zakresie zalicza się do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów w tym zakresie, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części (wyrok NSA z 4.03.2014 r., II OSK 2730/13, LEX nr 1495297). Zgodnie z § 3 pkt 19 zaskarżonej uchwały jednym z symboli wprowadzonych w treści planu jest symbol 5KDW, określający teren drogi wewnętrznej. W § 27 uchwały ustalone zostały zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dla obszarów oznaczonych symbolami od 1KDW do 11KDW, w tym także dla obszaru 5KDW. Analiza części graficznej uchwały ujawnia jednak, że na rysunku planu nie wyznaczono terenu drogi wewnętrznej o symbolu 5KDW. Gmina w toku postępowania nadzorczego potwierdziła taki stan rzeczy (pismo z dnia 1 lutego 2013 roku, k. 15 akt sądowych). Na rysunku zaskarżonego planu wyznaczono liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu, w tym obszar oznaczony symbolem 5MN. Zgodnie z § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały jest to teren o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W § 9 pkt 1-11 zaskarżonej uchwały ustalone zostały parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednak w treści tej jednostki redakcyjnej pominięto, nie wymieniono, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem 5MN. W konsekwencji powyższego na mocy treści zaskarżonej uchwały ustanowiono oraz zobrazowano na rysunku planu teren o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczony symbolem 5MN, co do którego w planie nie zostały ustalone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), a także zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) Zgodnie natomiast z § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Przyjmuje się, że w przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwały (wyrok WSA w Krakowie z 27.02.2020 r., II SA/Kr 1481/19, LEX nr 2846466). Wymienienie w części tekstowej uchwały symboli terenów, które nie występują na rysunkach planu oraz wyznaczenie na rysunkach planu (w części graficznej) terenów, które nie posiadają ustaleń planistycznych w części tekstowej uchwały narusza zasadę spójności zapisów części tekstowej i części graficznej planu, wynikającą z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA w Lublinie z 6.02.2020 r., II SA/Lu 745/19, LEX nr 2825593). W tym stanie rzeczy za Wojewodą przyjąć należało, że ujawnione wady/braki odnośnie kompletności regulacji planistycznej mają istotny wpływ na treść planu miejscowego, powodują jego niespójność, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 5MN oraz 5KDW. Autorka skargi trafnie wskazuje, że zgodnie decyzją nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 14 marca 2014 roku w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MIiR z 2014 r. poz. 25 z późn. zm.) za tereny zamknięte, zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, tereny, na których są usytuowane linie kolejowe, uznawane były działki nr 5, 70, 73, 43/10, obręb Cytrynowo-Bystrzyca i Lubiń, wskazane działki zostały ujęte w załączniku Tom 15 (Lp. 295ą, 295˛, 295ł oraz 300ą). Jednak powyższa decyzja utraciła moc z dniem 3 października 2020 roku, co jednoznacznie wynika z § 3 decyzji Nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 roku w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. MI z 2020 r. poz. 38 z późn. zm.). O tym, że wskazane powyżej działki nr 5, 70, 73, 43/10, obręb Cytrynowo-Bystrzyca i Lubiń stanowiły, na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały, tereny zamknięte zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, przez które przebiegają linie kolejowe przesądza § 1 decyzji Nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 roku w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (załącznik nr 15, Lp. 425, 426, 427 oraz 441). Obowiązek określony w art. 4 ust. 3 u.p.z.p. w istocie sprowadza się do odzwierciedlenia granic terenów zamkniętych i ich stref ochronnych, a zatem uwarunkowane jest uprzednim ustanowieniem takich terenów i stref przez inne - kompetentne organy (wyrok NSA z 21.04.2021 r., II OSK 25/21, LEX nr 3195196). Przyjmuje się, że art. 4 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym należy interpretować w ten sposób, że skoro ustawodawca dopuścił możliwość zagospodarowania określonych terenów zamkniętych, w tym terenów kolejowych, to plan miejscowy nie tylko ma określać granice takich terenów, lecz może dodatkowo ustalać zasady ich zagospodarowania zgodnie z obowiązującymi przepisami (wyrok NSA z 27.02.2019 r., II OSK 942/17, LEX nr 2641185). Na mocy § 3 pkt 14 zaskarżonej uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 1Tk ustalone zostało przeznaczenie "teren kolei". Tereny kolejowe oznaczone na rysunku planu pokrywają się z granicami działek ewidencyjnych nr 5, 70, 73, 43/10, obręb Cytrynowo-Bystrzyca i Lubiń. Taki stan rzeczy potwierdzają dane Sytemu Informacji Przestrzennej Urzędu Miejskiego Trzemeszna. W świetle § 22 pkt 1-2 zaskarżonej uchwały na terenie kolei, w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, dopuszczono lokalizację linii kolejowej Poznań Wschód – Skandawa, w tym budowli kolejowych i sieci infrastruktury technicznej oraz ustanowiono ochronę zabytków zgodną z zasadami określonymi § 7 zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd podzielił stanowisko o nieistotnej wadliwości zaskarżonej uchwały w zakresie "granic terenów zamkniętych oraz granic stref ochronnych". Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej warstwę tekstową i graficzną w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1MN/U, 2MN/U, 5MN i 5KDW oraz § 9 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Gminy Trzemeszno na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265 ze zm.).