IV SA/Po 462/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak ( spr) as. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Ref. staż. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008r. przy udziale sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę /-/ I.Kucznerowicz /-/ M.Dybowski /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak Decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] roku nr [...] na podstawie art. 3, art. 8 ust. 1, art. 39 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 poz. 593 – zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 135, poz. 950) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.2000 rok nr 98 poz. 1071 z późn. zm. – zwany dalej kpa) odmówiono G. L. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup biletów MPK. W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiada status osoby bezrobotnej i jest zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dochód skarżącej, jak wskazano stanowił dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł i zasiłek okresowy w kwocie [...] zł. Nie przekroczył zatem kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które wynosi [...] zł. Organ I instancji nie znalazł okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy finansowej na zakup biletów MPK. Uznał bowiem, że zakup biletów MPK nie jest najniezbędniejszą potrzebą skarżącej, zaś przy wsparciu finansowym, które otrzymuje ona z Filii Stare Miasto, m.in. w postaci zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia, jest ona w stanie we własnym zakresie zaspokoić wnioskowaną potrzebę, tym bardziej, że nie jest aktywizowana w kierunku poszukiwania pracy. Uzasadniając odmowę przyznania świadczenia Organ I instancji wskazał także, że skarżąca oprócz zasiłku okresowego otrzymuje zasiłki celowe na zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych, tj. żywność, czynsz, energię elektryczną oraz inne zasiłki celowe adekwatne do potrzeb i stanu faktycznego, a jednocześnie nie jest obowiązkiem Ośrodka przyznawanie świadczeń, jeśli nie jest to zgodne z celami pomocy społecznej. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zdaniem odwołującej się MOPR nie zabezpiecza jej podstawowych potrzeb bytowych jakimi są dla niej m.in. bilety MPK i wskutek tego została ona już trzykrotnie ukarana za nieposiadanie ważnych biletów. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 roku Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 3 ust. 4 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Przesłanką przyznania wnioskowanego świadczenia jest zatem z jednej strony dochód nie przekraczający kwoty [...] zł (w przypadku osoby samotnie gospodarującej), z drugiej zaś wystąpienie niezbędnej potrzeby życiowej. O ile zatem w niniejszej sprawie spełniony jest pierwszy z warunków – albowiem dochód skarżącej wynosi [...] zł, o tyle zdaniem organu zakup biletów MPK nie jest niezbędną potrzebą życiową uzasadniającą przyznanie zasiłku na ten cel. Nadto za utrzymaniem decyzji organu I instancji przemawiało to, że organ ten właściwie ustalił sytuację życiową Skarżącej, która jest osobą bezrobotną, nie poszukującą jednak zatrudnienia z uwagi na toczącą się w sądzie sprawę o przywrócenie jej do pracy. Organ zważył, iż mimo że skarżąca wskazuje na konieczność wizyt u lekarzy, a w konsekwencji potrzebę posiadania biletów MPK na dojazdy z tym związane, to jednak należy zauważyć, iż skarżąca jest nieprzerwanie od kilku lat objęta przez Ośrodek pomocą w postaci zasiłków celowych i okresowych, jak również w formie dodatku mieszkaniowego. Organ I instancji świadczy Skarżącej pomoc na zakup żywności, opłacenie rachunków za energię elektryczną oraz czynszu. Powyższe wskazuje na fakt, że Ośrodek świadczy na rzecz skarżącej pomoc w szerokim zakresie. Nie jest zatem uzasadnionym pogląd jakoby kary za brak ważnego biletu MPK były konsekwencją nieprawidłowego działania bądź zaniechania MOPR. Kolegium podzielało ocenę organu I instancji, iż wnioskowana przez skarżącą potrzeba zakupu biletów MPK nie jest w jej przypadku obecnie niezbędną potrzebą życiową. Wskazano, iż skarżąca otrzymuje z MOPR zasiłek okresowy w wysokości [...] zł, jednocześnie nie jest aktywizowana w kierunku poszukiwania zatrudnienia, co uzasadniać by mogło konieczność częstego korzystania z przejazdów środkami komunikacji miejskiej. Jak podniósł organ - pomoc społeczna wprawdzie wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, jednakże rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zdaniem organu w opisanych wyżej okolicznościach wskazujących na sytuację materialną i życiową skarżącej winna ona samodzielnie wygospodarować środki na zakup potrzebnych biletów z otrzymywanego zasiłku okresowego. Kolegium zauważa przy tym, że na organach pomocy społecznej nie ciąży bezwzględny obowiązek przyznania świadczeń, które zlikwidowałyby w całości trudną sytuację życiową osób wnioskujących o pomoc. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Chodzi tu zwłaszcza o możliwości finansowe. Zaskarżone rozstrzygnięcie uznał zatem w świetle art. 3 ust. 4 ustawy prawidłowe. Organ odwoławczy analizując akta sprawy stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i postanowił utrzymać ją w mocy. Kolegium wskazało, iż organy pomocy społecznej nie mają obowiązku zaspakajania wszystkich zgłaszanych przez swoich podopiecznych potrzeb, a zasiłki celowe są świadczeniami fakultatywnymi, które mogą, ale nie muszą być przyznane, gdyż stanowią przedmiot uznania administracyjnego. W skardze wniesionej do Sądu skarżąca podniosła, że MOPR nie "zapewnia jej podstawowych potrzeb życiowych, do jakich należą bilety MPK". Stwierdziła w związku z tym, że fakt odmawiania przez MOPR przyznania środków na ten cel "spowodował 3 kary" i "rosną odsetki". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rzeczą sądu administracyjnego jest kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie decyzja organu II instancji jest prawidłowa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z powyższego wynika, iż warunkiem korzystania z pomocy społecznej, jest to, aby – po pierwsze – jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, – po drugie – aby miało to miejsce w konkretnych okolicznościach, tj. w sytuacji, gdy własne uprawnienia, zasoby i możliwości osoby wnioskującej o pomoc uniemożliwiają jej to przezwyciężenie. W powołanym przepisie zawarta jest jedna z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem fundamentalna zasada pomocy społecznej - zasada pomocniczości (subsydiarności). Wskazują na to w sposób nie budzący wątpliwości mi.n. zwroty dot. pomocy społecznej: "mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości" oraz "wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb". Choć zatem ustawodawca nie posługuje się bezpośrednio pojęciem "pomocniczości", to zasadę tę można bez trudu wyinterpretować z art. 2 ust. 1. Należy ją sprowadzić do zakazu wyręczania jednostki z zadań, które może ona zrealizować samodzielnie. Pomoc społeczna powinna bowiem zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Analizowany przepis przewiduje zastosowanie pomocy społecznej przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek: wystąpienia trudnej sytuacji życiowej i niemożliwości jej samodzielnego przezwyciężenia. Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie w art. 7 najczęstsze powody ich powstawania. Nie można również stworzyć obiektywnego katalogu takich sytuacji, wymagają one bowiem zawsze indywidualnego podejścia. Ocena sytuacji należy do instytucji (a raczej ich pracowników), które zajmują się udzielaniem wsparcia. Druga przesłanka przyznania pomocy, bezpośrednio wynikająca z zasady subsydiarności, odnosi się do niemożliwości samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Samodzielność potencjalnych świadczeniobiorców ustawodawca sprowadza do wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Pomoc społeczna jest udzielana w przypadku, gdy jednostka (rodzina) nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości, bo ich nie ma, lub gdy nie potrafi z nich zrobić użytku. Z treści art. 2 wynika, że państwo udziela pomocy osobom potrzebującym niejako w ostatniej kolejności; w prawie zabezpieczenia społecznego pomoc społeczna jest ostatnią możliwością przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych. Poprzedzają ją z reguły świadczenia z systemu ubezpieczeń społecznych, jak również zasiłki rodzinne czy pomoc dla bezrobotnych (Komentarz do art. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.04.64.593), [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz.). Przyznanie stronie świadczenia z pomocy społecznej w formie pomocy pieniężnej takiej jak np. zasiłek celowy, co jest przedmiotem niniejszej sprawy (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana), uzależnione jest – przy uwzględnieniu wyżej wskazanych ogólnych warunków przyznawania pomocy społecznej, w szczególności zasady subsydiarności – od sytuacji materialnej strony i jej żądań. Rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi ponadto kierować się także ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2006 roku, sygn. akt I SA/Wa 445/06, LEX nr 197469). Świadczenia te przyznawane są wedle kryterium trudnej sytuacji życiowej (majątkowej, finansowej, zdrowotnej) konkretnej osoby uprawnionej, a ich celem jest zapewnienie osobie lub rodzinie środków na podstawowe potrzeby życiowe (minimum egzystencji - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 roku, sygn. akt I SA/Wa 796/06, LEX nr 229651). Pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1 oraz art. 39 ustawy o pomocy społecznej nie zostało ustawowo zdefiniowane i z tej racji, jako zwrot prawnie niedookreślony, wymaga indywidualnego podejścia. (Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.04.64.593), [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 tej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, natomiast zgodnie z jej ust. 2 art. 39 zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W ocenie Sądu przepis art. 39 ust. 2 wyżej powołanej ustawy pozwala organom administracji publicznej czynić samodzielne ustalenia, czy zgłaszana potrzeba, która nie została wymieniona w powołanym przepisie, stanowi dla wnioskodawcy niezbędną potrzebę bytową. Reasumując, należy zatem stwierdzić, iż udzielenie pomocy musi mieć na celu umożliwienie wnioskodawcy samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, gdy jego własne uprawnienia, zasoby i możliwości mu to uniemożliwiają, jednocześnie nie może ono skutkować wyręczeniem go z zadań, które może zrealizować samodzielnie, jest uzależnione od jego sytuacji materialnej oraz zakresu żądania, nadto rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być dostosowane do okoliczności konkretnej sprawy, a przyznanie świadczenia może nastąpić jedynie, jeśli wskazane potrzeby odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Celem tym zaś jest – kluczowe dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie – zapewnienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. W ocenie Sądu zakup biletów MPK nie stanowi dla skarżącej niezbędnej potrzeby życiowej. W przypadku skarżącej, jej niezbędne potrzeby bytowe pokrywane są zaś już w znacznej mierze właśnie z pomocy społecznej. Rozpatrujące sprawę organy administracji publicznej słusznie przyjęły, iż z przyznanej skarżącej w formie zasiłku okresowego pomocy jest ona w stanie we własnym zakresie zakupić bilety MPK. Jest bowiem wspierana finansowo przez organy pomocy społecznej w szerszym zakresie i to w zakresie dotyczącym potrzeb, które należy – w odróżnieniu od biletów MPK - zaliczyć do grona potrzeb uzasadniających przyznanie pomocy społecznej, albowiem nie jest ona w tej mierze w stanie samodzielne przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazła, a jednocześnie zaspokajanie tychże potrzeb przez pomoc społeczną odpowiada celom i mieści się w możliwościach pomocy społecznej tj, służy właśnie zaspokojeniu niezbędnych potrzeb bytowych. Do akt administracyjnych sprawy załączono szereg decyzji o przyznaniu stronie zasiłków celowych (k. [...]), z treści których wynika, że skarżąca otrzymuje środki na żywność, czynsz, energię elektryczną i inne zasiłki celowe adekwatnie do wnioskowanych potrzeb. Korzysta więc z szeregu form pomocy. W sprawie bezspornym jest, iż skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiada status osoby bezrobotnej i jest zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a dochód Skarżącej w miesiącu [...] roku stanowił dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł i zasiłek okresowy w kwocie [...] zł, co łącznie stanowiło kwotę [...] zł. Należy stwierdzić, iż z powyższych względów skarżąca po pierwsze – ma obiektywną możliwość we własnym zakresie zaspokoić wnioskowaną potrzebę, a zważyć należy, że nie jest osobą aktywizowaną w kierunku poszukiwania zatrudnienia z uwagi na toczące się w sądzie postępowanie w sprawie przywrócenia do pracy. Po drugie zaś – nawet gdyby przyjąć, iż nie jest ona w stanie ponieść kosztów zakupu biletów MPK, to w sytuacji w jakiej znajduje się skarżąca, zgłaszana potrzeba nie stanowi dla niej niezbędnej potrzeby życiowej. Przyznanie jej zatem zasiłku celowego na ten właśnie cel stałoby w opozycji do wyraźnych przepisów ustawy o pomocy społecznej. Organ bowiem wykazał, że w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby o charakterze niezbędnym, związanym z zaspokojeniem najbardziej podstawowych potrzeb życiowych osób wnioskujących o pomoc, przykładowo takich jak zapewnienie artykułów żywnościowych, niezbędnych lekarstw i środków czystości. W ocenie Sądu w hierarchii tych niezbędnych potrzeb pokrywanie kosztów zakupu biletów MPK w przypadku skarżącej nie należy do potrzeb o charakterze podstawowym, których zaspokojenie korzystałoby z pierwszeństwa przed wyżej wskazanymi potrzebami. Materiał dowodowy akt sprawy pozwala uznać, iż w sytuacji życiowej skarżącej zgłaszana potrzeba nie ma charakteru niezbędnej potrzeby bytowej. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest również fakt, iż udzielenie pomocy społecznej – zgodnie z brzmieniem art. art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej – jest również uwarunkowane możliwościami pomocy społecznej, które są, co jest faktem notoryjnym, ograniczone. Z tego też względu organy udzielające pomocy mają w toku postępowania obowiązek uwzględnienia proporcji pomiędzy możliwościami finansowymi a stopniem niezbędności wskazanej we wniosku potrzeby. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy słusznie przyjęły, iż jako nie będące potrzebą niezbędną – bilety MPK, nie mogą być przedmiotem zasiłku celowego przyznanego stronie, która już z innych tytułów otrzymuje pomoc finansową na zgłaszane potrzeby (których niezbędność jest daleko bardziej oczywista), zwłaszcza w świetle dużego społecznego zapotrzebowania na świadczenia z pomocy społecznej przy relatywnie niewielkich możliwościach finansowych ich zaspokojenia. Jednocześnie Sąd uznał, iż organy administracyjne odmawiając przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia nie naruszyły granic uznania administracyjnego. Podsumowując, należy stwierdzić, iż przyznanie zasiłku celowego na zakup biletów MPK nie stanowi zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych skarżącej, a zatem nie mieści się w granicach pomocy społecznej i słusznie organ odwoławczy odmówił skarżącej prawa do zasiłku na ten cel. W zaistniałych okolicznościach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd skargę oddalił. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak AT