IV SA/Po 463/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania W. S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2016r., Nr [...] W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 , art. 4, art.8, art. 39, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. , poz. 163 ze zm. ), odmówił przyznania W. S. zasiłku celowego z przeznaczeniem na wykupienie leków w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w grudniu 2015r. dochodem wnioskodawca był zasiłek stały w wysokości [...] zł oraz zasiłek okresowy w wysokości [...] zł. Łącznie dochód wynosił [...] zł Dochód ten nie przekraczał ustawowego kryterium dochodowego wymienionego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wynoszącego [...] zł - dla osoby samotnie gospodarującej. Ponadto organ wskazał, iż łączne stałe miesięczne wydatki W. S. wynoszą [...] zł. Dodano, że W. S. zabezpieczono potrzebę zakupu żywności, przyznając na ten cel zasiłek celowy od miesiąca stycznia do marca 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. S. wskazując na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Podał, że leki musiał wykupić zanim Ośrodek wyda decyzję o ewentualnej pomocy, co zwykle długo trwa. Skoro wykupił leki to odbyło się to kosztem innych potrzeb. W dalszej części uzasadnienie Kolegium wskazało, że W. S. złożył w dniu [...] stycznia 2016r. wniosek o pomoc pieniężną z tytułu zwrotu kosztów leków zakupionych w dniu [...] stycznia 2016r., potwierdza to zapłacona faktura Nr [...] wystawiona przez " [...]. Organ podniósł, iż faktura świadczy o tym, że wnioskodawca wygospodarował środki na ten cel z posiadanego dochodu. Taki stan rzeczy niesie za sobą skutki, które powodują, iż udzielenie przez organ I instancji pomocy społecznej na wnioskowane cele, nie mieści się w granicach wyznaczonych ustawą o pomocy społecznej i zasadach w niej wskazanych, bowiem zainteresowany skutecznie wykorzystał własne możliwości i deklarowaną trudną sytuację rozwiązała samodzielnie we własnym zakresie. Nie ma w ustawie o pomocy społecznej zapisu, z którego wynikałby obowiązek organu do zwrotu kosztów zakupu leków, czy też zwrotu kosztów poniesionych przez stronę w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W. S. wskazując, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowo-materilanej z powodu niepełnosprawności i długotrwałych chorób. Skarżący wskazał, iż aby móc wykupić leki musiał zaciągnąć dług u znajomych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest świadczenie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Zauważyć należy, iż zasiłek celowy może być przyznany osobie samotnie gospodarującej, jeżeli dochód tej osoby nie przekracza kwoty 634 zł miesięcznie, zwanej dalej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, (art. 8 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2015 r. poz. 1058) przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż dochód skarżącego w łącznej wysokości [...] zł nie przekracza kryterium dochodowego. Słusznie zwrócił uwagę organ, iż decyzja w sprawie zasiłku celowego zależy od uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet w sytuacji spełnienia warunków przez wnioskodawcę do otrzymania wnioskowanej pomocy, organ nie jest obligatoryjnie zobowiązany do jej przyznania. Organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę (z wielu por. choćby wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 1758/08). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W tym miejscu wskazać należy, iż w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej "Kpa") dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 Kpa, a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady ustawy o pomocy społecznej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06 (Lex nr 2994150), zgodnie z którym z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Zwrócić należy uwagę, iż organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Ponadto wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż uzasadnienie decyzji uznaniowej organu powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Ponadto stosownie do art. 3 ust 1 ustawy celem pomocy społecznej jest wsparcie osób w dążeniach do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazły, poprzez wsparcie w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, których nie są w stanie zaspokoić, wykorzystując własne możliwości, uprawnienia i zasoby. Natomiast pod pojęciem niezbędnych potrzeb życiowych należy przy tym rozumieć potrzeby związane z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędne do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. W orzecznictwie wskazuje się, iż pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych za niezbędną potrzebę bytową należy uznać taką, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka (wyrok NSA z 3 października 2008 r., I OSK 1523/07, LEX nr 529118). Niezbędna potrzeba to taka bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie (wyrok NSA z 30 września 2008 r., I OSK 1451/07, LEX nr 489096). W tak rozumianych potrzebach, w ocenie Kolegium, nie mieści zwrot kosztów zakupu leków. Co prawda zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie potrzeby niezbędnej, której strona we własnym zakresie, wykorzystując własne możliwości, nie może zaspokoić, a więc co do zasady chodzi o potrzeby przyszłe, to jednakże należy pamiętać, iż mogą wystąpić wyjątkowe okoliczności uzasadniające przyznanie takiego zasiłku. W tym miejscu wskazać należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, że co do zasady świadczenia z pomocy społecznej mogą być przyznane wyłącznie na zaspokojenie przyszłych potrzeb, to jednakże w niektórych sytuacjach nie można wykluczyć, iż takie świadczenie może zostać przyznane pomimo zaspokojenia wnioskowanej potrzeby (zob. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2739/14, CBOSA). Należy pamiętać, iż niekiedy strona ubiegając się o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków powinna określić wysokość żądanej pomocy, co często jest możliwe dopiero na etapie późniejszym tzn. już po poniesieniu powyższego kosztu. Należy mieć na uwadze, iż niekiedy strona nie może czekać na rozpoznanie wniosku z uwagi na konieczność natychmiastowego zakupu leków. Osoby chore, które muszą stale przyjmować leki nie mogą zrobić przerwy w ich przyjmowaniu, ponieważ mogą się narazić na uszczerbek zdrowia. Z powyższych względów stanowisko organu o braku możliwości przyznania wnioskowanej pomocy, która została już zaspokojona jest przedwczesna. Organ rozpoznając niniejszą sprawę nie wyjaśnił wszelkich jej aspektów. Fakt pokrycia kosztów zakupu leków sam w sobie nie przesądza o braku możliwości przyznania pomocy na ten cel. Organ rozpoznając niniejszy wniosek winien ustalić czy leki wskazane na fakturze muszą być przyjmowane przez skarżącego stale oraz jakie byłyby konsekwencje zaprzestania przyjmowania tych leków. Ze znajdujących się w aktach zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] stycznia 2016 r. wynika jakie leki są niezbędne w procesie leczenia. Jednakże z powyższego zaświadczenia nie wynika czy leki powinny być przyjmowane stale oraz czy czasowe zaprzestanie ich przyjmowania może powodować negatywne konsekwencje dla zdrowa skarżącego. W ocenie Sądu przyznanie zasiłku celowego na zakupione już leki może nastąpić tylko wyjątkowo, gdy leki te muszą być przyjmowane stale bez możliwości czasowego przerwania ich przyjmowania. W tym miejscu wskazać należy, że co prawda skarżący ma przyznany zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie [...]zł, to jednakże biorąc pod uwagę wysokość dochodu skarżącego oraz konieczne koszty związane z utrzymaniem mieszkania skarżącemu pozostaje niewielka kwota na niezbędne potrzeby związane z codziennym funkcjonowaniem. Z powyższych względów organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7 i 77 Kpa poprzez wydanie decyzji bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie obowiązkiem organu będzie ustalenie, które wnioskowane przez skarżącego leki są przyjmowane na stałe i bez których jego stan zdrowia mógłby ulec pogorszeniu. Dopiero powyższe ustalenia będą mogły stanowić podstawę do rozpoznania wniosku.