IV SA/Po 466/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant St.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi Z.Ch. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. T. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] /-/I.Kucznerowicz /-/P.Miładowski /-/E.Kręcichwost-Durchowska Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: Kpa) oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. T. nie stwierdził u Z. Ch. przewlekłych chorób narządu głosu, spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat: guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115 ze zm. - dalej: rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż u skarżącej w trakcie badań nie stwierdzono zmian organicznych w zakresie krtani uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu. Organ wskazał również, iż zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca podnosząc, iż nadal kontynuuje leczenie foniatryczne ze względu na nie ustępujące dolegliwości narządu głosu. Skarżąca wskazała również, iż badanie w Instytucie Medycyny Pracy potwierdziło niedomykalność szpary głośni (pkt. 3 wykazu chorób zawodowych). W ocenie skarżącej rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych nie precyzuje czy niedomykalność jest całkowita czy częściowa oraz trwała bądź okresowa. Skarżąca podniosła również, iż z dokumentacji lekarskiej wynika, że wiele lat leczyła dolegliwości narządu głosu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. , nr [...], wydaną na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z § 8 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż rodzaj schorzenia rozpoznany klinicznie w obrębie narządu głosu u skarżącej, wyniki badań lekarskich i dodatkowych wykonane w jednostkach upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych nie wykazały klinicznych cech choroby zawodowej. Nie stwierdzono zmian organicznych w zakresie krtani w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, bądź cech niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwała dysfonią, które są typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego. W ocenie organu rozpoznane przez W. Centrum Medycyny Pracy "przewlekły prosty nieżyt krtani", "asymetria części anatomicznych części krtani" oraz przez Instytut Medycyny Pracy "cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej" "przewlekłe proste zapalenie krtani", " asymetria krtani", "stan po tonsillektomii" nie figurują w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, iż skoro skarżąca nie miała wykonywanych "badań krtani" to wcześniejsze zdiagnozowanie wrodzonej wady anatomicznej górnych dróg oddechowych było niemożliwe. Pierwsze zaś wzmianki o jej istnieniu zostały zawarte w uzasadnieniu orzeczenia .W. Centrum Medycyny Pracy, które po przeprowadzeniu kompleksowych badań, przeanalizowaniu całości dokumentacji oraz narażenia zawodowego wyjaśniło etiologię stwierdzonego "przewlekłego prostego nieżytu krtani" oraz "asymetrii części anatomicznych krtani". Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Z. Ch. podnosząc, iż stwierdzane asymetrie krtani wobec braku badań wstępnych trudno uznać za wrodzone. Zdaniem skarżącej mogły one powstać podczas wykonywania pracy zawodowej związanej ze wzmożonym wysiłkiem głosowym. Skarżąca wniosła o wnikliwe przyjrzenie się przebiegowi jej pracy zawodowej, a zwłaszcza warunkom pracy w latach 1977 do 1985. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie istotny jest fakt, że organy obu instancji, stosowały przepisy rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, które zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Wobec powyższego na wstępie wskazać należy, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07 (Dz.U. z 2008r., nr 116, poz. 740, publ. 2 lipca 2008r.), stwierdzono, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.,) w zakresie, w jakim przepisy te nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, a także wydane na ich podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powyższe przepisy tracą moc z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej skarżącej prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Powyższe mogłoby prowadzić do wniosku, że - z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przepisów, należy je stosować do dnia wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją, bądź do dnia wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego to jednakże zwrócić należy uwagę na stanowisko sądów administracyjnych dotyczące stosowania przepisów rangi podstawowej, których konstytucyjność została zakwestionowana. W wyroku z 16 stycznia 2006r., sygn. akt I OPS 4/05 (publ.: ONSAiWSA 2006/2/39), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził że: "Ocena sądu administracyjnego, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznaczają, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi". Podobnie w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 (Wokanda 2006/5/35, Lex nr 214402), NSA stwierdził, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP nie pozostaje w żadnym stopniu w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. NSA zwrócił uwagę, że zdaniem samego Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku orzeczenia, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał, do nadejścia wskazanego terminu uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, lecz NSA podkreślił, że takie stanowisko Trybunału zostało wyrażone w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. (podob. wyrok NSA z 28 listopada 2008r. sygn. akt II OSK 1435/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z 22 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 1004/06, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, z glosą aprobującą glosą R. Batorowicza i J.P Tarno, ZNSA 1(22)/2009) Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko co sprowadza się do uznania, że mimo odroczenia wejścia w życie wyroku TK przepisy rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych utraciły domniemanie konstytucyjności i nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Biorąc pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim regulacjami, Sąd uznał, że w obrocie prawnym nie mogą pozostawać decyzje oparte na regulacjach rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych uznanych za niezgodne z normami konstytucyjnymi. Wskazać w tym miejscu należy, że w chwili orzekania przez organ I instancji powołane przepisy rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych korzystały z domniemania konstytucyjności, które obalone zostało dopiero z momentem ogłoszenia wyroku tj. w dniu 19 czerwca 2008r. Natomiast decyzja organu odwoławczego zapadła w dniu [...] lipca 2008r., czyli zarówno po dacie ogłoszenia wyroku, jak i po dacie jego publikacji w Dzienniku Ustaw. W tym stanie rzeczy Sąd, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę skarżącego niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP. /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/P. Miładowski /-/ I. Kucznerowicz