IV SA/Po 468/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania podziału 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]grudnia 2010 r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...] zł ([...][...]) tytułem opłaty sądowej Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), w związku z art.98a ust.1, art.148 ust.1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz.651 ze zm.) oraz uchwałą Rady Miejskiej K. Nr XXI/336/2004 z dnia 30.06.2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (Dz.U.Woj.Wlkp. z 27.08.2004r. Nr 134, poz.2764 z późn.zm.), ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...] zł do zapłaty przez S. W., która to opłata stanowi 20 % wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku podziału działek nr [...]i [...], w obrębie ewid.[...] – [...], zapisanych w księgach wieczystych Kw nr [...] i [...]. W punkcie 2 decyzji określono miejsce i termin płatności wymierzonej opłaty. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2010r. nr [...] na wspólny wniosek właścicieli J. i K. małż. W. oraz S. W. zatwierdzony został podział nieruchomości położonych w K. przy ul.[...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...]i [...], o pow.[...]ha i [...] ha. Decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem [...].06.2010r. Pismem z dnia [...].11.2010r. Prezydent Miasta K. wszczął postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej, kierując się art.98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sporządzonym operacie szacunkowym nieruchomości przed i po jej podziale geodezyjnym, przez rzeczoznawcę majątkowego, iż wartość rynkowa nieruchomości wg stanu przed podziałem wynosiła [...] zł; po podziale – [...] zł; a więc wzrost wartości nieruchomości stanowiący różnicę pomiędzy tymi kwotami wyniósł [...] zł. Jednorazowa opłata zaś stanowiąca 20% wzrostu wartości nieruchomości wyniosła [...] zł. Odwołanie od tej decyzji złożył S. W., podnosząc, iż wymierzenie mu opłaty jest nieuzasadnione, albowiem jego działka została przesunięta o [...] m w celu umożliwienia sąsiadowi dojazdu do jego działki nr [...]. Zamiana gruntu odbyła się jednym aktem notarialnym i bez dopłat, w jej wyniku odwołujący zamienił - oddał dzialki nr [...]i [...]o łącznej powierzchni [...]ha , a zyskał działki nr [...]i [...], o łącznej powierzchni [...]ha. Ponadto uległy pogorszeniu warunki sytuacyjno-geograficzne jego nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania S. W. decyzją z dnia [...] marca 2011r. nr [...]utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wzrost wartości nieruchomości będący następstwem podziału został ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym na zlecenie organu operacie szacunkowym stosownie do treści art.154 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, który to operat nie budzi zastrzeżeń . Tym samym została określona wartość nieruchomości przed i po podziale. Organ odwoławczy nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. W skardze na decyzję Kolegium S. W. podniósł, iż organ odwoławczy nie uwzględnił postanowień decyzji podziałowej, w której wyraźny jest zapis o uzupełnieniu działek, a nie ich odrębności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże częściowo z przyczyn innych niż w niej zawarte. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawierają wady, które spowodowały konieczność ich uchylenia. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz.651 z poźn.zm.). W myśl art.98a ust.1 powołanej ustawy jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Uszło zatem uwadze organów, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Nie wiadomo w oparciu o jaki operat szacunkowy organy ustaliły wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Nie wiadomo także, co stanowiło podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. W aktach administracyjnych zawarty jest jedyny operat szacunkowy sporządzony w październiku 2009r. przez rzeczoznawcę majątkowego, z którego wprost wynika, iż decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej ma zostać wydana niezwłocznie po sporządzeniu operatu szacunkowego. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości pochodzi z daty [...] maja 2010r., zaś zaskarżona decyzja wymierzająca opłatę adiacencką opatrzona jest datą [...] grudnia 2010r. W ocenie Sądu działanie organów orzekających w niniejszej sprawie, w odniesieniu do posłużenia się przedmiotowym operatem, narusza zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a. Przepis ów stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przywołana zasada na gruncie postępowania dowodowego znajduje swój wyraz w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero zaś na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organy obu instancji w niniejszej sprawie nie przedstawiły oceny zgromadzonych dowodów, w tym najistotniejszego dla ustalenia opłaty planistycznej, jaką jest operat rzeczoznawcy majątkowego. Organy w decyzjach nie podają na jakim operacie szacunkowym się oparły (brak powołania opisu, autora operatu, daty jego sporządzenia). Dowód ten, niezależnie od tego, że stanowi autorską opinię rzeczoznawcy, zbliżoną do opinii biegłego (wymaga bowiem wiadomości specjalnych, których zwykle organ administracji nie posiada), to podlega ocenie pod kątem jednoznaczności wniosków, klarowności przedstawionego wywodu i uzasadnienia przyjętej metody wyceny. Co więcej, podlega weryfikacji w odniesieniu do respektowania przez rzeczoznawcę przy jego sporządzaniu przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym, ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia wykonawczego oraz z 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Należy podkreślić, iż organ rozpoznając sprawę powinien zawsze pamiętać, iż jest obowiązany ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (tak wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, Lex nr 206473 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2050/09, dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyraz tej oceny powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W zaskarżonych decyzjach tego zabrakło, organy nie odniosły się w jaki sposób nastąpił bezpośredni wzrost wartości nieruchomości skarżącego, co przyczyniło się do tego wzrostu i co stanowiło podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej. Należy zauważyć, iż to właściciel działki nr [...]zyskał dostęp do drogi publicznej dzięki podziałowi, a nie skarżący, który cały czas ten dostęp posiadał. Również wielkość działki skarżącego po podziale nie zwiększyła się, a wręcz uległa zmniejszeniu. Już tylko powyżej omówiona wada proceduralna, mogąca mieć istotny wpływ na wynik sprawy (od oceny wiarygodności podstawowego dowodu w sprawie zależy, czy organ oprze na nim swoje rozstrzygnięcie - stwierdzi, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek dokonanego jej podziału), powoduje, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wymykają się kontroli sądowoadministarcyjnej i podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.