IV SA/Po 470/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Powiatu Wągrowieckiego z dnia 28 listopada 2012 r. nr XXIII/174/2012 w przedmiocie nadania statutu Zespołowi Opieki Zdrowotnej w Wągrowcu postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne Pismem z 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt PO II Pa 99.2016, Prokurator Okręgowy w Poznaniu (dalej też jako: "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu m.in. uchwałę nr XXIII/174/2012 Rady Powiatu Wągrowieckiego z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie nadania statutu Zespołowi Opieki Zdrowotnej w Wągrowcu (zwaną też dalej: "Uchwałą"). Z powołaniem się na zarzut naruszenia przepisów: art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445; dalej w skrócie: "u.s.p.") w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1484 ze zm.; dalej w skrócie: "u.o.a.n.") oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wysłowionych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutków prawnych – Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Rada Powiatu Wągrowieckiego (dalej też jako: "Rada Powiatu") – działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.l.") – na sesji w dniu 28 listopada 2012 r. podjęła uchwałę nr XXIII/174/2012, w sprawie nadania statutu Zespołowi Opieki Zdrowotnej w Wągrowcu. W § 4 Uchwały przewidziano wejście w życie tego aktu "z dniem podjęcia", a więc bez publicznego ogłoszenia. Zdaniem Skarżącego takie uregulowanie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Uchwała określająca statut podmiotu leczniczego należy bowiem do kategorii aktów prawa miejscowego. O takiej jej kwalifikacji przesądzają: (i) istnienie podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej, (ii) wydanie aktu przez organ samorządu terytorialnego, (iii) zawarcie w tym akcie co najmniej jednej generalnej i abstrakcyjnej normy prawnej. W tym kontekście Prokurator wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały był art. 42 ust. 1 u.d.l. – co oznacza, że spełniony jest warunek istnienia podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej do wydania aktu. Na mocy art. 42 ust. 4 u.d.l. statut nadaje, co do zasady, podmiot tworzący, którym w odniesieniu do Zespołu Opieki Zdrowotnej w Wągrowcu (dalej w skrócie: "ZOZ") jest Samorząd Powiatu Wągrowieckiego. Choć brak ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi dyrektywalne skierowane do adresatów w celu wskazania ewentualnego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza zaś, że określone w niej zachowanie ma mieć miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Jednocześnie akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, czy przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Nie oznacza to bynajmniej konieczności, aby akty prawa miejscowego dotyczyły wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarcza, gdy zawarta w takim akcie przynajmniej jedna norma o charakterze abstrakcyjno-generalnym będzie skierowana do nieograniczonego kręgu adresatów. Oceniając zaskarżoną uchwałę przez pryzmat ww. cech charakterystycznych aktu prawa miejscowego Prokurator stwierdził, że Uchwała: – została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l.; – ma charakter abstrakcyjny, nie konsumujący się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia odnoszą się do każdego, kto znajduje się w zakresie oddziaływania danego podmiotu leczniczego – ma zatem też charakter generalny, – została wydana przez organ samorządu terytorialnego, co przesądza o jej zakwalifikowaniu do aktów prawa miejscowego. Dalej Skarżący wskazał, że każda uchwała będąca aktem prawa miejscowego powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w treści zaskarżonej uchwały przyjęto, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Uchybiono w ten sposób wymogom formalnym kreowanym przez przepisy rangi ustawowej i konstytucyjnej. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji RP). W efekcie akt normatywny, który nie został w sposób prawem przewidziany opublikowany, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie wywołuje skutków prawnych. Niedopełnienie obowiązku promulgacji Uchwały pozbawia też obywateli możliwości zaznajomienia się z nowymi uregulowaniami dotyczącymi ustroju i funkcjonowania danej jednostki leczniczej. Na marginesie Prokurator zauważył, że przed wejściem w życie ustawy o działalności leczniczej statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwalany był przez radę społeczną zakładu, a organ, który utworzył zakład, uprawniony był jedynie do zatwierdzenia statutu – o czym stanowił art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.). Tym samym pod rządami dawnej ustawy, uchwały zatwierdzającej statut nie można było zaliczyć do aktów prawa miejscowego – statut był bowiem wydawany przez podmiot inny, aniżeli organ jednostki samorządu terytorialnego. Charakter statutu zmienił się z momentem wejścia w życie ustawy o działalności leczniczej (co nastąpiło 1 lipca 2011 r.). Wtedy to bowiem ustawodawca powierzył kwestię jego uchwalenia podmiotowi tworzącemu. Nadto Skarżący zarzucił, że mimo iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to nie określono w niej wymaganego vacatio legis (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Naturalną konsekwencją tego stanu rzeczy jest – jak uznał Prokurator – stwierdzenie nieważności Uchwały. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej uwzględnienie w całości. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych uchwała w sprawie statutu (nadania mu nowego brzmienia) zakładowi opieki zdrowotnej, wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 u.d.l. jest aktem prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy o charakterze abstrakcyjnym, niekonsumującym się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Przyjęcie stanowiska, że uchwała w sprawie nadania lub zmiany statutu SP ZOZ stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym – stosownie do art. 13 pkt u.o.a.n. Ponieważ w niniejszej sprawie Uchwała nie została opublikowana, skarga zasługuje na uwzględnienie. Mimo to, jak wskazał Organ, w sprawie nie znajdzie zastosowania przewidziana w art. 54 § 3 p.p.s.a. instytucja autokontroli, gdyż rada powiatu nie jest właściwa do stwierdzenia nieważności swojej uchwały. Na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. Prokurator podtrzymał wnioski i wywody skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej uchwały nr XXIII/174/2012 Rady Powiatu Wągrowieckiego z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie nadania statutu Zespołowi Opieki Zdrowotnej w Wągrowcu, Sąd w niniejszym składzie doszedł do przekonania, że postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe – w związku z tym, że w dniu orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała nie funkcjonowała już w obrocie prawnym. Przed przedstawieniem bardziej szczegółowych motywów takiego rozstrzygnięcia należy podkreślić, że jest poza sporem (także pomiędzy stronami nin. postępowania), iż zaskarżona uchwała – jak każda uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie nadania lub zmiany statutu podmiotu leczniczego podjęta na podstawie art. 42 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.; w skrócie: "u.d.l.") – jest aktem prawa miejscowego, ze wszystkimi tego faktu konsekwencjami, w tym co do obowiązku ogłoszenia takiej uchwały we właściwym dzienniku wojewódzkim (o czym niżej). W tej kwestii Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko i argumentację prawną wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12 (ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 63) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 08 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 337/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), a także w licznych dalszych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których opowiedziano się za poglądem, zgodnie z którym uchwała w sprawie nadania statutu (nadania mu nowego brzmienia) zakładowi opieki zdrowotnej, wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 u.d.l., jest aktem prawa miejscowego (tak m.in. wyroki NSA z 18.09.2012 r., II OSK 1848/12, oraz z 10.10.2012 r., II OSK 1819/12, a także wyroki WSA: z 05.04.2012 r., IV SA/Wr 81/12; z 06.12.2012 r., II SA/Go 928/12; z 31.12.2012 r., IV SA/Wr 505/12; z 03.12.2013 r., II SA/Ol 871/13; z 13.02.2014 r., II SA/Bk 855/13, z 17.12.2015 r., IV SA/Po 687/15, z 20.01.2016r., IV SA/Po 902/15; z 27.07.2016 r., II SA/Go 431/16 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; podobnie w doktrynie D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 71; zob. też M. Dercz [w:] M. Dercz, T. Rek, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, Warszawa 2014, uw. 10 do art. 42). Fakt, że zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, implikował konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym – stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, z późn. zm.; w skrócie: "u.o.a.n.") w zw. z art. 43 ust. 2 i art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.; w skrócie: "u.s.p."). Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ponadto Uchwała – jak każdy akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. co do zasady nie powinno być krótsze niż 14 dni. Podsumowując dotychczasowe uwagi należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Prokuratora, iż uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego – jakim jest uchwała rady powiatu w sprawie nadania podmiotowi leczniczemu statutu – zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami normującymi ogłaszanie (publikację) takich aktów, skutkiem czego nie zostaje ona przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest nieważna w rozumieniu art. 79 ust. 1 zd. pierwsze u.s.p. Przy czym nieważność ta odnosi się nie tylko do jej postanowień sprzecznych z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r., I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09.01.2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie, co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, zawierała postanowienia sprzeczne z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania takich aktów, gdyż w § 4 stanowiła, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", a więc bez wymaganego ogłoszenia oraz vacatio legis. Należy podkreślić, że zaskarżona uchwała nie została nigdy opublikowana. Opublikowany, i to dopiero w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 18 grudnia 2014 r. (poz. 6818), został jedynie tekst nadanego tą uchwałą statutu ZOZ, w wersji zmienionej i ujednoliconej przez uchwałę nr XLV/300/2014 Rady Powiatu Wągrowieckiego z dnia 29 października 2014 r. w sprawie uchwalenia zmian w statucie Zespołu Opieki Zdrowotnej w Wągrowcu, która w § 2 stanowiła o "przyjęciu tekstu jednolitego" ww. statutu ZOZ w brzmieniu załącznika do uchwały, a w § 4 – o wejściu w życie uchwały po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego. Wypada zaznaczyć, że uchwała ta (nr XLV/300/2014), "przyjmująca" tekst jednolity statutu ZOZ – a w istocie dopiero wówczas skutecznie nadająca ów statut – nie została objęta skargą Prokuratora. Mimo wskazanej wadliwości zaskarżonej uchwały Sąd nie mógł orzec o jej nieważności, lecz umorzył postępowanie sądowe w tej sprawie. Miał bowiem na względzie, że w dniu orzekania nie istniał już przedmiot kontroli sądowej, gdyż zaskarżona uchwała utraciła wcześniej moc – zgodnie z § 3 tiret pierwsze uchwały nr XXI/143/2016 Rady Powiatu Wągrowieckiego z dnia 27 lipca 2016 r. w sprawie nadania statutu Zespołowi Opieki Zdrowotnej w Wągrowcu (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 01.08.2016 r. poz. 4903) – od dnia 16 sierpnia 2016 r. "Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: w wyniku uchylenia Uchwały) skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Należy zaznaczyć, że od powyższej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). W niniejszej sprawie taki wyjątek jednak nie zachodził, gdyż zaskarżona uchwała, jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Należy zaznaczyć, że późniejsze opublikowanie (18 grudnia 2014 r.), w wersji zmienionej i ujednoliconej, tekstu statutu ZOZ wprowadzonego Uchwałą, nie mogło sanować braku jej ogłoszenia. Brak, w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, powyższej konstytutywnej cechy aktu prawa powszechnie obowiązującego (aktu prawa miejscowego) jest ewidentny i jako taki musi być w szczególności uwzględniany przez wszystkie sądy i organy rozważające możliwość zastosowania tej uchwały w konkretnej sprawie – skutkując odmową jej zastosowania. Z tych wszystkich względów postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na Uchwałę podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie w nawiązaniu do wcześniejszego orzecznictwa tut. Sądu należy wyjaśnić, że jeśli się w szczególności zważy, iż w rozpoznawanej sprawie fakt uchylenia zaskarżonej uchwały był bezsporny oraz że Rada Powiatu od początku nie kwestionowała zarzucanej w skardze wadliwości Uchwały i nigdy nie było to przedmiotem sporu między stronami, to należy stwierdzić, że okoliczności tej sprawy w istotnej mierze przedstawiały się sposób odmienny niż np. w sprawie zakończonej wyrokiem z 11 lutego 2016 r. sygn. akt. IV SA/Po 904/15 (CBOSA) – co w dostatecznym stopniu uzasadniało podjęcie w tym przypadku odmiennego niż wówczas rozstrzygnięcia.