IV SA/Po 472/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w J. na uchwałę Rady Miejskiej Ż. z dnia [...]sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 10 i 11, § 24 ust. 1 i 2, § 27 ust. 3 (poprawna kolejna numeracja to ust. 4), § 15, § 16, § 17 i § 18 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku. W dniu 22 sierpnia 2006 r. Rada Miejska Żerkowa podjęła uchwałę nr XXIV/177/06 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w J. zarzucając jej rażące naruszenie: 1. przepisów §135 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908) poprzez zamieszczenie w niżej wskazanych postanowieniach regulaminu przepisów regulujących materię wykraczającą poza uprawnienia ustawowe, a w szczególności przez - naruszenie art. 27 ust. 1, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 123 poz. 858 ze zm. – dalej jako "ustawa") poprzez - nałożenie przez Radę Miejską w Żerkowie w akcie podstawowym na odbiorców usług pobierających wodę z własnych ujęć obowiązku zakupu, zainstalowania na własny koszt, utrzymania i legalizacji "wodomierza własnego" w innym celu niż określony w art. 27 ust. 6 ustawy oraz obciążenia odbiorców usług kosztami legalizacji i utrzymania "wodomierza dodatkowego"; - naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy przez zawarcie w § 27 ust. 3 możliwości nałożenia opłat za ustalenie warunków technicznych przyłącza; - naruszenie art. 19 § 2 ustawy przez zamieszczenie w §15 - §18 regulaminu zasad rozwiązywania umów. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 10, pkt 11 oraz § 24 ust. 1 i 2, § 27 ust. 3 (poprawna kolejna numeracja to ust. 4), § 15- § 18 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż Rada Miejska w Żerkowie podejmując przedmiotową uchwałę wprowadziła w § 24 pkt 1 i 2 zapisy niezgodne z art. 27 ust. 1, 4,5 i 6 ustawy. Stosownie do treści art. 15 ust. 3 cyt. ustawy zasadą jest, że koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. W myśl wskazanych wyżej przepisów art. 27 cyt. ustawy ilość wody dostarczanej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku w oparciu o przeciętne normy zużycia wody (art. 27 ust. 1), ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (art. 27 ust. 4), a w razie braku urządzeń pomiarowych, ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilość wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5), zaś w rozliczeniach ilości odprowadzanych ścieków, ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy (art.27 ust.6). Prokurator wskazał, że przedstawiona wyżej regulacja ustawowa dotycząca ustalenia ilości wody dostarczanej oraz odprowadzanych ścieków, jak też obowiązku ponoszenia kosztów niezbędnych do tego celu jest wyczerpująca. Zatem nałożenie przez Radę Miejską w akcie podstawowym na odbiorców usług pobierających wodę z własnych ujęć obowiązku zakupu, zainstalowania na własny koszt, utrzymania i legalizacji "wodomierza własnego" w innym celu niż określony w art. 27 ust. 6 ustawy przy braku upoważnienia ustawowego jest sprzeczne z prawem. Mimo tego obowiązek taki został określony w § 24 pkt 1 i 2 w związku z § 2 pkt 11 uchwały. Prokurator podniósł, że w art. 27 ust. 6 ustawy została przewidziana możliwość obciążenia odbiorcy usług obowiązkiem zainstalowania na jego koszt dodatkowego wodomierza, ale tylko dla ustalenia ilości wody bezpowrotnie zużytej. Jak zatem wynika z treści przywołanego przepisu, odbiorca usługi ponosi wyłącznie koszty zainstalowania wodomierzu dodatkowego, ustawodawca nie obciążył go bowiem również kosztami legalizacji i utrzymania dodatkowego wodomierza. Obowiązek taki natomiast nałożyła na odbiorcę usługi Rada Miejska w Żerkowie, określając w definicji wodomierza dodatkowego, że jest on utrzymywany i legalizowany na koszt odbiorcy. Dalej Prokurator podkreślił, że za naruszające prawo uznać należy ustalenia w zaskarżonej uchwale zasad odpłatności za wydawanie warunków technicznych przyłącza, zawarte w § 27 ust. 3 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, ponieważ umieszczenie ich w Regulaminie nie znajduje podstawy prawnej w art. 19 ust. 2 ustawy , określającym ustawowy zakres treści możliwej do uregulowania w tym regulaminie. Według bowiem powołanego art. 19 ust. 2 ustawy (o treści obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały), regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Dalej Prokurator wyjaśnił, iż katalog problematyki wskazany w tym przepisie, przekazanej radzie gminy do unormowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie uprawnia do określania w nam zasad jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnych. Nie stanowi w szczególności takiej podstawy ustawowy element regulaminu dotyczący warunków przyłączenia do sieci, ponieważ nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku ponoszenia opłat, musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie z zastosowania odpowiedniej wykładni przepisów zmierzającej do wyinterpretowania takiego obowiązku obywateli. Uzyskanie warunków technicznych przyłączenia odbiorcy do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej, stanowi warunek skorzystania przez odbiorcę z usług w tym zakresie. W art. 15 ust. 2 ustawy wskazano natomiast, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Przyłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w powołanym art. 15 ust. 2 ustawy. Nie stanowi zaś kosztu realizacji budowy przyłącza w zakresie wskazanym w art. 15 ust. 2 ustawy, opłata za wydanie warunków technicznych przyłącza, skoro jej poniesienie nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo- kanalizacyjnej, a normatywnym źródłem dopuszczalności jej ustalenia miałby być jedynie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt władztwa publicznego wiążąco oddziaływujący na sferę praw i obowiązków w dostępie do usług publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków realizowanych przez gminę, jako jeden z ustawowych obowiązków gminy wobec społeczności lokalnej, będący wyrazem służebnej roli samorządu wobec tej społeczności. Powyższe prowadzi do wniosku, iż zamieszczenie w § 22 ust. 5 zaskarżonego Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zapisów dotyczących ustalania w umowie o świadczenie usług opłaty za wydanie warunków technicznych przyłącza, nie znajduje podstawy prawnej w art. 19 ust. 2 ustawy, przez co narusza ten przepis w sposób skutkujący także, nie mającym oparcia w obowiązującym prawie, naruszeniem interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako odbiorcy usług. W ocenie Prokuratora nie znajduje również umocowania prawnego w art. 19 ust. 2 ustawy, kwestionowany § 15 - §18 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, dotyczący warunków rozwiązywania umowy o świadczenie usług w tym zakresie. Stosownie bowiem do art. 19 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Tymczasem, w § 15 - §18 Regulaminu opisano warunki i tryb rozwiązywania umowy, co wykracza poza ustawowe upoważnienie rady gminy do regulowania tych kwestii w regulaminie, jako akcie normatywnym. Źródłem ustaleń umowy w tym zakresie o świadczenie usług jest wprost art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, dlatego materia ta nie może być normowana w regulaminie, skoro zakres jego regulacji nie może być rozszerzany ponad to, co zostało wskazane w art. 19 ust. 2 ustawy, zwłaszcza gdy ustawodawca wyraźnie określił w powołanym przepisie zakres dopuszczalnych w regulaminie ustaleń wobec samej umowy o świadczenie usług. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż nie kwestionuje zasadności zarzutów skargi. Na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej Żerkowa z dnia 22 sierpnia 2006r. Nr XXIV/177/06 podjęta na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje stanowiące w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Rada może zatem skorzystać z omawianego uprawniania wyłącznie, gdy inne normy prawa powszechnie obowiązującego wyrażone w ustawach przyznają jej kompetencje do regulacji materii określonej tymi przepisami. Takie uprawnienie stwarza dla rady gminy przepis art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym dostarczaniu wody i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, zgodnie z którym rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W przepisie tym ustawodawca jasno określił również, że przedmiotowy regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zauważyć zatem należy, że przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów (art. 1). Przepis art. 19 przywołanej ustawy zawiera zaś upoważnienie dla rady gminy uchwalenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, w którym powinny być określone prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zawarte w przywołanym przepisie upoważnienie jest upoważnieniem określającym materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Upoważnienie to nie daje więc radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne, niż wymienione w przytoczonym przepisie. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy ścieków ilość wody dostarczanej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku w oparciu o przeciętne normy zużycia wody, ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (art. 27 ust. 4), a w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilość wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5), zaś w rozliczeniach ilości odprowadzanych ścieków, ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy (art.27 ust.6). Biorąc pod uwagę powyższą regulację zgodzić należy się z Prokuratorem, że regulacja ustawowa dotycząca ustalenia ilości wody dostarczanej oraz odprowadzanych ścieków, jak też obowiązku ponoszenia kosztów niezbędnych do tego celu jest wyczerpująca. Wprawdzie w art. 27 ust. 6 ustawy została przewidziana możliwość obciążenia odbiorcy usług obowiązkiem zainstalowania na jego koszt dodatkowego wodomierza, ale tylko dla ustalenia ilości wody bezpowrotnie zużytej. Jak zatem wynika z treści przywołanego przepisu, odbiorca usługi ponosi wyłącznie koszty zainstalowania wodomierza dodatkowego, ustawodawca nie obciążył go bowiem również kosztami legalizacji i utrzymania dodatkowego wodomierza. Wobec powyższego uznać należy, że nałożenie przez Radę Miejską w akcie podstawowym tj. w § 24 pkt 1 i 2 w związku z § 2 pkt 10 i 11 uchwały, na odbiorców usług pobierających wodę z własnych ujęć obowiązku zakupu, zainstalowania na własny koszt, utrzymania i legalizacji "wodomierza własnego" w innym celu, niż określony w art. 27 ust. 6 ustawy, jak również obowiązku utrzymania i legalizowania wodomierza dodatkowego, przy braku upoważnienia ustawowego, jest sprzeczne z prawem i został ustanowiony w sprzeczności z art. 27 ust. 1, 4, 5 i 6 ustawy. Również zgodzić należy się ze skarżącym, że ustalenia w zaskarżonej uchwale odnośnie zasad odpłatności za wydawanie warunków technicznych przyłącza, zawarte w § 27 ust. 3 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków są sprzeczne z prawem. Umieszczenie powyższej regulacji, jak słusznie zauważył skarżący, nie znajduje uzasadnienia w wyżej cytowanym art. 19 ust. 2 ustawy. Katalog problematyki wskazany w tym przepisie, przekazanej radzie gminy do unormowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie uprawnia do określania w nim zasad jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnych. Nie stanowi w szczególności takiej podstawy ustawowy element regulaminu dotyczący warunków przyłączenia do sieci, ponieważ nakładania jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku ponoszenia opłat, musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie z zastosowania odpowiedniej wykładni przepisów, zmierzającej do wyinterpretowania takiego obowiązku obywateli. Uzyskanie warunków technicznych przyłączenia odbiorcy do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, stanowi warunek skorzystania przez odbiorcę z usług w tym zakresie. Ponadto podnieść należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy, osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Przyłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w powołanym art. 15 ust. 2 ustawy. Nie stanowi zaś kosztu realizacji budowy przyłącza w zakresie wskazanym w art. 15 ust. 2 ustawy, opłata za wydanie warunków technicznych przyłącza, skoro jej poniesienie nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej, a normatywnym źródłem dopuszczalności jej ustalenia miałby być jedynie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt władztwa publicznego wiążąco oddziaływujący na sferę praw i obowiązków w dostępie do usług publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków realizowanych przez gminę, jako jeden z ustawowych obowiązków gminy wobec społeczności lokalnej, będący wyrazem służebnej roli samorządu wobec tej społeczności. W tym stanie rzeczy uznać należy, że § 27 ust. 3 Regulaminu, przewidujący możliwość pobierania opłat za wydanie warunków technicznych uchwalony został z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 2 ustawy i sprzecznie z art. 15 ust. 2 ustawy. Należy się również zgodzić z Prokuratorem, iż nie znajduje umocowania prawnego w art. 19 ust. 2 ustawy, kwestionowany § 15 - §18 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, dotyczący warunków rozwiązywania umowy o świadczenie usług w tym zakresie. Stosownie bowiem do art. 19 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Tymczasem, w § 15 - §18 Regulaminu opisano warunki i tryb rozwiązywania umowy, co wykracza poza ustawowe upoważnienie rady gminy do regulowania tych kwestii w regulaminie, jako akcie normatywnym. Źródłem ustaleń umowy w tym zakresie o świadczenie usług jest wprost art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, dlatego materia ta nie może być normowana w regulaminie, skoro zakres jego regulacji nie może być rozszerzany ponad to, co zostało wskazane w art. 19 ust. 2 ustawy, zwłaszcza gdy ustawodawca wyraźnie określił w powołanym przepisie zakres dopuszczalnych w regulaminie ustaleń wobec samej umowy o świadczenie usług. Również powyższe postanowienia uchwały jako wydane z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 2 ustawy i z naruszeniem art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały również w tym zakresie. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 Ppsa Sąd określił w punkcie 2 sentencji wyroku, że uchwała w części objętej stwierdzeniem nieważności nie może być wykonana. MZ