IV SA/Po 486/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K.W., T.W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie oceny stanu technicznego obiektu uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...],[...] /-/I.Kucznerowicz /-/J.Stankowski /-/M.Dybowski Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wszczął w dniu [...] lipca 2007r. postępowanie w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ulicy C. [..] (nr ewidencyjny działek: [...] i [...]) w O. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że nieruchomości przy ulicy C. [...] i [...] przed laty stanowiły jedną nieruchomość objętą księgą wieczystą nr [...], w której jako właścicielka wpisana była W.L. Nieruchomość ta była podzielona geodezyjnie na dwie działki: nr [...] i nr [...]. Z pominięciem tego podziału posadowiono na niej budynek gospodarczy. W 1968 r. W.L. udostępniła synowi T. i jego żonie część budynku i pozwoliła im zamieszkać na zasadzie użyczenia. Udostępnioną część budynku T.L. doprowadził do stanu mieszkalnego tj. dobudował łazienkę, a następnie dwa pokoje oraz przedpokój. Dobudowane pomieszczenia stały się integralną częścią przedmiotowego budynku. Powyższą część nieruchomości obejmującą działkę nr [...], odłączono z księgi wieczystej nr [...] i urządzono księgę wieczystą nr [...], w której jako właściciela wpisano T.L. Na gruncie nie wytyczono jednak żadnej granicy, korzystanie z nieruchomości odbywało się na dotychczasowych warunkach. Powyższa nieruchomość na skutek darowizny przeszła na własność A.i P.J., którzy umową notarialną z dnia [...] września 2002 r. sprzedali nieruchomość objętą księgą wieczystą nr [...] T.W. Na podstawie tej umowy T.W. wszedł w posiadanie nieruchomości przy ulicy C. [...] w O, zlokalizowanej na działce nr [...], zabudowanej nowowybudowanym budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym w budowie, oraz usytuowaną przy granicy z działką nr [...] częścią budynku mieszkalnego wybudowanego na działce [...], której obecnymi właścicielami są spadkobiercy po zmarłym T.L., tj. żona - Pani .D.L., syn - Pan M.L. i córka - Pani A.J. W budynku, przez który przechodzi granica działek [..] i [....], mieszka D.L. wraz z rodziną syna. Ponadto część budynku znajdująca się na nieruchomości przy ulicy C. [...] stanowi integralną część budynku usytuowanego w obrębie sąsiedniej nieruchomości, położonej przy ulicy C. [...]. Sporna część budynku wyposażona jest we wszystkie instalacje wewnętrzne tj. elektryczną, wodociągową, kanalizacyjną, gazową oraz grzewczą. W tym stanie rzeczy po zgromadzeniu materiału dowodowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] maja 2008r. znak: [...] nałożył na współwłaścicieli – D.L., A.J. oraz M.L. - obowiązek wykonania i dostarczenia w określonym terminie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego zrealizowanego na nieruchomości w O. przy ulicy C. [...] usytuowanego częściowo na działce nr [...] i częściowo na działce [...] oraz oceny stanu technicznego rozbudowanego budynku. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez T.W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Mając powyższe na uwadze D.L. wywiązała się z nałożonego w/w postanowieniem obowiązku i w wyznaczonym terminie dostarczyła opinię techniczną nr [...] dotyczącą stanu technicznego rozbudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w O. przy ulicy C [...], sporządzoną przez inż. J.G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w dniu [...] października 2008 r. wydał decyzję znak: [...], w której umorzył postępowanie w sprawie. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez T.W., decyzją z dnia [...]lutego 2009r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji potwierdził zasadność skorzystania z procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229, ze zm.) gdyż budynek mieszkalny został samowolnie rozbudowany przed 1995r. Zgodnie bowiem z art 103 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- dalej ustawa) przepisu art 48 (regulującego postępowanie w sprawach samowoli budowlanej) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 1995r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy stwierdził, mając na uwadze dołączone do materiału dowodowego fotografie, na których widać liczne pęknięcia ścian budynku, że rozważenia wymaga możliwość wydania decyzji, w której określony zostanie zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania oraz termin ich wykonania. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że postępowanie w sprawie nie jest bezprzedmiotowe. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...], [...], działając na podstawie art. 81 c ust. 1 pkt 1, ust. 2 ustawy oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt: Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) nałożył na D.L., M.L. i A.J. - współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, obowiązek przedstawienia oceny technicznej ściany zlokalizowanej na działce [...], rozbudowanego budynku mieszkalnego, zrealizowanego na nieruchomości w O., przy ul. C. [...] usytuowanego częściowo na działce [...] i częściowo na działce [...], sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniósł T.W., w którym podniósł, że zaskarżone postanowienie organu I instancji nie określa, co do której z siedmiu ścian znajdujących się na jego nieruchomości ma zostać przeprowadzona ocena techniczna. Ponadto skarżący podniósł, iż ewentualnemu badaniu powinno się poddać całą cześć nieruchomości leżącej na jego działce. T.W. wniósł również skargę na prowadzenie postępowania w sprawie nielegalnie wybudowanego budynku gospodarczego użytkowanego jako budynek mieszkalny. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu działając na podstawie art. 123 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy, stwierdził że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznając że do ponownego rozpatrzenia sprawy, niezbędna jest ocena stanu technicznego ściany wraz z uskokami, znajdującej się na fotografiach będących załącznikiem do pisma T.W. z dnia 8 października 2008r., zlokalizowanej na działce [...], rozbudowanego budynku mieszkalnego, zrealizowanego na nieruchomości w O., przy ul. C. [...]. W nawiązaniu do skargi T.W. na prowadzenie postępowania przez PINB w O., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu podkreślił, iż organy nadzoru budowlanego zajmują się kontrolą przestrzegania i stosowania przepisów ustawy. Właściwy organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest sprawdzić, czy inwestycja realizowana jest zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz z dokonanym zgłoszeniem. To jest właśnie celem postępowania, toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Obornikach, który jest właściwy jest do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli K.W. i T.W., zarzucając Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, iż nie odniósł się do całości postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto skarżący wskazali, że w skardze do WWINB z dnia 20.04.2009r. przytoczyli argumenty, które zostały celowo pominięte podczas prowadzenia w/w sprawy. Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych powodów niż podniesione w skardze. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269 – dalej ustawa o ustroju sądów) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ppsa). Na wstępie rozważyć należy kwestię jej dopuszczalności. Jak wynika z treści skargi jej przedmiotem objęte jest postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, w którym organ ten rozpoznał zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...], [...], nakładające na współwłaścicieli nieruchomości, obowiązek przedstawienia oceny technicznej ściany zlokalizowanej na działce [...], rozbudowanego budynku mieszkalnego, zrealizowanego na nieruchomości w O., przy ul. C. [...] usytuowanego częściowo na działce [...] i częściowo na działce [...]. W postanowieniu tym organ zawarł również stanowisko organu odnośnie skargi na prowadzenie postępowania w sprawie nielegalnie wybudowanego budynku. Wniesiona do sądu administracyjnego skarga dotyczy zasadniczo tej części postanowienia. Przepis art. 238 kpa nie przewiduje możliwości wydania przez organ rozpoznający skargę w przedmiocie określonym w art. 227 kpa jakiegokolwiek aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 ppsa. Powyższe oznacza, iż niedopuszczalną jest skarga wniesiona do sądu administracyjnego na wydane w trybie art. 238 kpa zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi na działanie organu. Zgodnie jednak z art. 234 pkt 1 kpa w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Oznacza to, iż skargę na działanie organu administracji wniesioną po wniesieniu zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji nakładające na współwłaścicieli nieruchomości obowiązek przedstawienia oceny technicznej ściany, należy kwalifikować odpowiednio do stadium postępowania, w którym została złożona: albo jako wniosek (np. o wyłączenie organu lub jego pracownika) albo jako środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie) lub jako innego rodzaju pismo procesowe. W każdej z tych sytuacji nie ma jednak podstaw prawnych do traktowania pisma, nawet gdy zawiera w treści skargę na konkretny organ, jako skargę powszechną złożoną w trybie art. 227 kpa. Oznacza to, iż przedmiotem skargi złożonej do sądu administracyjnego nie jest rozstrzygnięcie skargi na działanie organu administracji. Mając powyższe na uwadze, uwzględniając fakt, iż przedmiotem zaskarżonego postanowienia było rozpoznanie zażalenia na postanowienie nakładające na współwłaścicieli nieruchomości obowiązek przedstawienia oceny technicznej ściany stwierdzić należy, że powyższa skarga podlega rozpoznaniu. Stwierdzić należy więc, że organy I i II instancji w trakcie przeprowadzonego postępowania nie odniosły się do wniosku T.W. zawartego w piśmie z dnia [...].10.2008r., w którym kwestionując wykonaną opinię techniczną nr [...] dotyczącą stanu technicznego rozbudowanego budynku mieszkalnego położonego w O. ul. C. [...], wskazał na braki dotyczące oceny stanu elewacji części budynku leżącej na działce nr [...]. Do powyższego pisma T.W. załączył zdjęcia. Z treści wniosku wynika, iż zakresem wniosku objęta była ocena stanu technicznego całej elewacji części budynku położonej na działce nr [...]. Ograniczenie obowiązku przedstawienia oceny technicznej do ścian wskazanych na zdjęciach, bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego dotyczącego całej elewacji części budynku położonej na działce nr [...] (tj. 7 ścian) stanowi naruszenia przez organy prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie zasady wyrażonej w art. 7 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazana wyżej zasada prawdy obiektywnej oznacza, iż organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (zob. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83). Wskazać należy również na wewnętrzną sprzeczność sentencji postanowień organów I i II instancji, w których nakazuje się dokonanie oceny technicznej ściany, z uzasadnieniami rozstrzygnięć, w których wskazuje się na ściany (przynajmniej dwie) widoczne na przedłożonych zdjęciach. W ocenie Sądu niekonsekwencja organów w zakresie formułowania obowiązku nakładanego na współwłaścicieli budynku może utrudniać właściwe wykonanie obowiązku. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdzając naruszenie zasad postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ M. Dybowski ja