IV SA/Po 487/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 października 2014 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokat W.W.-B. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższone o kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozparzeniu odwołania S. P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2013r. nr [...]o odmowie przyznania S. P. pomocy pieniężnej z tytułu poniesionych kosztów zakupionych leków, na zakup leków i w formie bonów obiadowych. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 23 sierpnia 2013r. wpłynął do MOPR w Poznaniu wniosek S. P. o przyznanie mu pomocy społecznej w z tytułu zwrotu kosztów zakupionych leków, na zakup leków i w formie bonów obiadowych. Decyzją z dnia [...] października 2013r. Nr [...]Prezydent Miasta P. odmówił wnioskodawcy pomocy we wskazanej formie, z uwagi na brak zgody wnioskodawcy i uniemożliwienie przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 10.09.2013r. (odebranym w dniu 26.09.2013r.) organ wezwał wnioskodawcę do osobistego stawiennictwa lub nawiązania kontaktu telefonicznego z pracownikiem socjalnym w związku ze złożonym wnioskiem. Z notatki służbowej sporządzonej w dniu 10.10.2013r. wynika, iż wnioskodawca stanowczo nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w jego mieszkaniu. Następnie pismem z dnia 13.10.2013r. wnioskodawca wskazał, iż jego sytuacja osobista i materialna się nie zmieniła, od czasu przeprowadzenia wywiadu w lipcu 2013r., zatem nie widzi potrzeby przeprowadzania nowego wywiadu. W jego ocenie mijałoby się to z celem. Od powyższej decyzji S. P. złożył odwołanie, w którym ponownie wskazał, że jego sytuacja osobista i materialna nie uległa zmianie, od czasu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w lipcu 2013r., więc nie widzi potrzeby przeprowadzenia nowego wywiadu środowiskowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2014r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 ust. 1, art. 3, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 175, poz. 1362 ze zm.). Wskazał, że odwołujący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Nie można nadto uznać argumentów skarżącego, że organ winien oprzeć się na posiadanej dokumentacji tj. poprzednio sporządzonym wywiadzie. Poprzedni wywiad sporządzony był bowiem w dniu 23.08.2013r. na okoliczność przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w związku z wyjściem ze szpitala po wypadku, a w niniejszej sprawie skarżący ubiega się zwrotu poniesionych na zakup leków o przyznanie pomocy na zakup kolejnych leków oraz pomoc w formie bonów obiadowych. Zmianie uległa zatem zarówno forma pomocy jak i okoliczności. Ponadto wywiad środowiskowy służy m.in. doprecyzowaniu wniosków strony w tym zakresie wysokości wnioskowanej pomocy. Korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej finansowanej ze środków publicznych, nakłada na osobę ubiegającą się o te świadczenia także obowiązki, w tym obowiązek wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego niezależnie od tego czy w ocenie strony taki wywiad jest konieczny. Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej prawidłowo przesądził, że podstawą wydania decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie był brak współpracy strony z Ośrodkiem w szczególności w kwestii przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Tym samym pracownicy socjalni nie mieli możliwości oceny aktualnej sytuacji mieszkaniowej strony, jak i jej sytuacji życiowej. Zdaniem Kolegium, takie zachowanie osoby domagającej się świadczeń z pomocy społecznej wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, warunkującej odmowę przyznania świadczenia. Od powyższej decyzji S.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2014r. Sąd przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu. Pismem z dnia 1 września 2014r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania dla pełnomocnika z urzędu, podniosła naruszenie przepisów postępowania w tym art.138 § 1 pkt 1 kpa, art.6, 8, 11, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa oraz art.9, 10 § 1kpa. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik m.in. wskazał, iż organ nie dopełnił obowiązku pouczenia wnioskodawcy i nie poinformował skarżącego o konsekwencjach braku przeprowadzenia wywiadu, nadto wcześniej skarżący nie odmawiał przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i współpracował z pracownikami socjalnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa. Na wstępie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze. zm). W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie zaś do art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji podmiotów korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych, ale bez obowiązku zaspokajania wszystkich ich potrzeb. Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie skarżący wniósł o przyznanie mu zasiłku celowego określonego w art. 39 powołanej ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika również, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Na taki charakter wydawanej w sprawie decyzji (decyzja uznaniowa) wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "zasiłek może być przyznany". Podkreślenia wymaga również, że przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania - stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 2 października 2008 r., I OSK 37/08, z dnia 19 marca 2009 r., I OSK 561/08, z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09, z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 84/10, z dnia 22 listopada 2012 r. I OSK 60/11). Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie zaś do art. 107 ww. ustawy oraz § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 27, poz. 138), wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416). Dowód z rodzinnego wywiadu środowiskowego jest dowodem obligatoryjnym i winien być aktualizowany nie rzadziej niż co 6 miesięcy mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Składa się nań szereg czynności organu, jak przesłuchanie strony i jej rodziny, wykorzystanie dokumentów wskazanych w § 8 ww. rozporządzenia, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej, a przede wszystkim w treści § 2 ust. 3 rozporządzenia, nakazującego przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. W tym zakresie osoba ubiegająca się o pomoc społeczną, a także jej rodzina w ramach obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym, zobowiązana jest mu okazać wszelkie zajmowane przez siebie pomieszczenia. Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja, w myśl art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Odnosząc powyższe ustalenia do niniejszej sprawy należy zauważyć, że rację mają organy administracji, iż nie można uznać argumentów skarżącego, że organ winien oprzeć się na posiadanej dokumentacji tj. poprzednio sporządzonym wywiadzie. Poprzedni wywiad sporządzony był bowiem w lipcu 2013r. na okoliczność przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w związku z wyjściem ze szpitala po wypadku, a w niniejszej sprawie skarżący ubiega się zwrotu poniesionych na zakup leków o przyznanie pomocy na zakup kolejnych leków oraz pomoc w formie bonów obiadowych. Zmianie uległa zatem zarówno forma pomocy jak i okoliczności. Ponadto wywiad środowiskowy służy m.in. doprecyzowaniu wniosków strony w tym zakresie wysokości wnioskowanej pomocy. Korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej finansowanej ze środków publicznych, nakłada na osobę ubiegającą się o te świadczenia także obowiązki, w tym obowiązek wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego niezależnie od tego czy w ocenie strony taki wywiad jest konieczny. Skoro zatem organ, ze względu na działania strony utrudniające przeprowadzenie pracownikom socjalnym wywiadu środowiskowego, pozbawiony został możliwości dokonania jakiejkolwiek oceny, czy zaistniały przesłanki do udzielenia skarżącemu pomocy w postaci przyznania wnioskowanego zasiłku, to zdaniem Sądu upoważniało organy do wydania decyzji o odmowie przyznania skarżącemu pomocy. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, organ nie jest obowiązany do ustalania przyczyn takiego postępowania wnioskodawcy, czy też tłumaczenia go trudną sytuacją, czy podeszłym wiekiem, tym bardziej że skarżący korzystał już z pomocy organów niejednokrotnie. Niewłaściwe zachowanie skarżącego, uniemożliwienie przeprowadzenia nawet aktualizacji wywiadu środowiskowego, z całą pewnością nie świadczą o chęci współpracy wnioskodawcy z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu jego problemów życiowych. Należy mieć na uwadze, iż nawet jeśli kolejny wniosek o świadczenie z pomocy społecznej składany jest w niewielkim odstępie czasowym od poprzedniego, to nie zwalnia to organu z obowiązku przeprowadzenia kolejnego wywiadu środowiskowego lub też jego aktualizacji. Reasumując Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, nie naruszyły przepisów prawa procesowego wskazanych w piśmie pełnomocnika skarżącego i prawidłowo zastosowały przepis art. 11 ust. 2 ustawy, a wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd, na podstawie art. 250 ppsa w zw. z § 2 ust. 3 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) zasądził na rzecz adwokata W. W. – B. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240,00 zł podwyższone o kwotę 55,20 zł stawki podatku od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności – łącznie 295,20 zł, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. MZ