IV SA/Po 495/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. umarza postępowanie administracyjne odwoławcze; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie W dniu [...] lutego 2015 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek inwestora - A. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego i hali garażowej, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb J., położonej w P. przy ul. [...]. W toku postępowania administracyjnego, pismem z dnia [...] marca 2015r. (data wpływu [...] marca 2015r.) Stowarzyszenie A (dalej również jako: "Stowarzyszenie" lub "strona skarżąca") na podstawie zapisów statutowych stowarzyszenia oraz art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwróciło się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego i hali garażowej, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb J., położonej w P. przy ul. [...]. Do przedmiotowego wniosku dołączono Statut Stowarzyszenia A". Po rozpatrzeniu ww. wniosku Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] odmówił dopuszczenia organizacji społecznej - Stowarzyszenia A" do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego i hali garażowej, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb J., położonej w P. przy ul. [...]. Organ w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ podkreślił, że cele organizacji muszą być szczegółowo określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony. Organ wskazał, że zgodnie z § 6 Statutu Stowarzyszenia A", celem Stowarzyszenia jest dbałość o interesy społeczności lokalnych, kulturę narodową i regionalną, czystość środowiska naturalnego, przestrzeganie zasad praworządności. Stosownie do treści § 7 pkt 13 Statutu Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez uczestnictwo jako strona, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy państwowe i samorządowe w postępowaniach dotyczących: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwoleń na budowę, projektowanych planach miejscowych zagospodarowania, pozwoleń na usunięcie drzew i krzewów. Organ zaznaczył, że Stowarzyszenie nie wykazało zasadności swojego interesu społecznego w przedmiotowym postępowaniu, a działka objęta wnioskiem (predysponowana do zabudowy uzupełniającej) jak i działki bezpośrednio z nią graniczące stanowią własność osób prywatnych (wyjątek stanowią działki drogowe). W ocenie organu uczestnictwo Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony nie jest uzasadnione interesem społecznym. Postanowienie zostało doręczone Stowarzyszeniu w dniu [...] kwietnia 2015 r. Stowarzyszenie A" pismem z dnia [...] kwietnia 2015r. wniosło zażalenie na ww. postanowienie. W zażaleniu podniesiono, że teren inwestycji leży w granicach wywołanego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego [...] w stosunku do którego Stowarzyszenie zgłosiło wniosek, aby na tym obszarze niezabudowane tereny przeznaczyć wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą o wysokości do 9m. Od momentu wywołania ww. planu Stowarzyszenie bierze czynny udział w jego opracowaniu. W ocenie Stowarzyszenia planowana inwestycja nie pasuje do złożonych do planu miejscowego wniosków i jest sprzeczna z oczekiwaniami społecznymi. Podniesiono, że Stowarzyszenie bierze udział w postępowaniach tylko wówczas, gdy występuje jawna kolizja między interesem jednostki, a interesem społecznym. Stowarzyszenie podniosło, że w zaskarżonym postanowieniu znajdują się tylko ogólnikowe i lapidarne stwierdzenia, natomiast brak jest merytorycznych powodów odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego i hali garażowej, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...] obręb J., położonej w P. przy ul. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 roku, nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2015 roku, nr [...] W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokajanie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem (por. post. składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. II GZ 55/09, ONSAiWSA 2010/2 poz. 23). W konsekwencji faktycznie dopuszczenie określonej organizacji społecznej do postępowania w sprawach ustalenia warunków zabudowy, nawet gdy uzasadniają to cele statutowe wnioskodawcy, nie może być automatyczne. Zasadność dopuszczenia musi być rozważana z uwzględnieniem wszystkich realiów konkretnej sprawy administracyjnej. Zatem uwarunkowania sprawy muszą być tego rodzaju, że przez wzgląd na ochronę określonych dóbr o charakterze ogólnospołecznym (np. zasobów przyrodniczych o szczególnej wartości na danym terenie) lub istotnych dla społeczności lokalnych (np. zagrożeń życia mieszkańców osiedla), w powiązaniu ze specyfiką planowanej inwestycji, wzmocnienie tzw. czynnika społecznego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest uzasadnione. Wskazano, że w ocenie organu odwoławczego cele Stowarzyszenia zawarte w Statucie, poprzez ich bardzo ogólne sformułowanie nie uzasadniają przyjęcia, że działalność wnioskodawcy pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem ww. postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wskazanie, że cel Stowarzyszenia będzie realizowany m.in. poprzez udział w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy nie oznacza, że Stowarzyszenie może wziąć udział w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla terenu położnego na obszarze osiedla [...]. Gdyby uznać za wystarczające wskazanie takich ogólnych celów działalności w Statucie, to należałoby przyjąć, że Stowarzyszenie, niezależnie od jego merytorycznych kompetencji, przysługuje prawo do wzięcia udziału w każdym postępowaniu administracyjnym dotyczącym mieszkańców i obszaru osiedla [...] Kolegium wskazało, że nawet gdyby uznać, że udział Stowarzyszenia A w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji byłby uzasadniony jego celami statutowymi, to za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu nie przemawiał również interes społeczny. Oczekiwania organizacji, co do innego rozstrzygnięcia sprawy nie może uzasadniać istnienia interesu społecznego. Skargę na ww. postanowienie złożyło Stowarzyszenie A podnosząc zarzut rażącego naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Stowarzyszenie występuje o uznanie go za stronę w sprawie, w której nie ma upoważnienia statutowego i nie istnieje interes społeczny uzasadniający występowanie w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie należało uchylić. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja lub postanowienie odpowiadają prawu i czy postępowanie prowadzące do ich wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Badając zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 grudnia 2015r. oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu I instancji Sąd miał na uwadze, że podstawą prawną podjętych w sprawie rozstrzygnięć był art. 31 § 1 - 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a"), stanowiący o przesłankach, formie oraz trybie dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej. Organy obu instancji uznały, że niezasadnym jest dopuszczenie do udziału skarżącego w postępowaniu z uwagi na nadmierną ogólnikowość jego celów statutowych oraz brak interesu społecznego. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu uzasadnione było uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie w momencie wydania postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (tj. [...] grudnia 2015 r.) nie toczyło się już postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego i hali garażowej, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb J., położonej w P. przy ul. [...]. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w której odmówiono inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Należy wskazać, że decyzja kończąca przedmiotowe postępowanie nie została zaskarżona i stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2015 r. Biorąc pod uwagę argumentację przywołaną przez Stowarzyszenie A" w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r., Sąd uznał, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta P., którym odmówiono inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest dla Stowarzyszenia korzystne. Sąd przyjął, że w tych szczególnych okolicznościach sprawy uchylenie zaskarżonego postanowienia i następnie dopuszczenie przez organy Stowarzyszenia do postępowania, które zostało zakończone decyzją ostateczną, zgodnie z oczekiwaniami Stowarzyszenia, byłoby nieuzasadnione i bezcelowe. W związku z powyższym Sąd postanowił umorzyć postępowanie przed organem odwoławczym z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Sąd jednocześnie zaznacza, że znany jest mu pogląd, poparty szeroką linią orzeczniczą, zgodnie z którym w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy decyzja ta nabyła cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższą cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. Jeśli więc wniosek organizacji wpływa w toku postępowania, to nawet, jeśli po negatywnym jego rozpoznaniu, zostanie złożony środek zaskarżenia (zażalenie), to organ nie może oczekiwać na moment, gdy decyzja wydana w postępowaniu głównym stanie się ostateczna, lecz winien rozpoznać zażalenie (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1217/12, CBOSA). Sąd wskazuje, że teza, zgodnie z którą instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy, ma pełne odniesienie do sytuacji, jeżeli wniosek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest złożony w czasie, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne w danej sprawie dlatego, że nie zostało ono wszczęte bądź dlatego, że zostało ostatecznie zakończone (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa [...], CBOSA). W ocenie Sądu zaznaczyć jednak należy, co podkreśla się również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ten ogólnie słuszny, co do zasady pogląd musi być konfrontowany z okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy. Nie może być, bowiem rozumiany w sposób, który w danej sprawie prowadzić może do zniweczenia celu i funkcji art. 31 k.p.a., który wprowadza proceduralną formę kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem organów administracji w tym postępowaniu, będąc jedną z procesowych gwarancji realizowania w konkretnej sprawie zasady ogólnej postępowania administracyjnego uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zawartej w art. 7 k.p.a. oraz do uczynienia przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w danej sprawie przepisem w istocie martwym (wyroki NSA z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1388/07, z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II GSK 20/07, CBOSA).Umorzenie postępowania odwoławczego w tej konkretnie sprawie z przyczyn podanych powyżej nie przesądza o tym, że zaskarżone postanowienie o odmowie dopuszczenia stowarzyszenia było lub nie było słuszne merytorycznie. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] (punkt 1 sentencji wyroku). Sąd umorzył postępowanie przed organem odwoławczym na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku).