IV SA/Po 501/21

Dnia 29 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 roku sprawy ze sprzeciwu M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 roku nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrz Gminy R., działając na wniosek J. H., postanowieniem z dnia [...] maja 2020 roku (nr [...]), wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Gminy R. z dnia [...] listopada 2019 roku (nr [...]), którą organ ustalił na rzecz M. i M. N. warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa myjni samochodowej na działce o numerze geodezyjnym [...] położonej w obrębie F.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 roku (nr [...]) Burmistrz Gminy R. stwierdził istnienie przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 §1 pkt 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz uznał, że decyzja ostateczna ustalająca warunki zabudowy dla "budowy myjni samochodowej" została wydana z naruszeniem prawa. Organ nie uchylił jednak decyzji z dnia [...] listopada 2019 roku (nr [...]) przyjmując, że po jej uchyleniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na skutek odwołania J. H., T. H. oraz K. K., decyzją z dnia [...] marca 2021 roku (nr [...]), na podstawie art. 138 §2 ustawy - Kodeks postepowania administracyjnego, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Gminy R.. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym organ pierwszej instancji rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając czy przyczyna wznowienia wpłynęła na treść decyzji. Burmistrzowi Gminy R. przeprowadził w sposób szeroki i wszechstronny postępowanie, co do przyczyn wznowienia, ale nie podjął żadnych działań mających na celu rozstrzygnięcie istoty sprawy. Kolegium uznało, że nową decyzję o istocie sprawy należało wydać tak, jakby sprawa nie była rozstrzygnięta. Należało przeprowadzić normalne postępowanie, a gdy okażę się, że projekt decyzji jest tożsamy, co do każdego punktu z kwestionowaną decyzją ostateczną organ mógł zastosować art. 146 §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Z powodu braku takiego postępowania Kolegium uznało, że decyzja Burmistrza Gminy R. w wymiarze materialnoprawnym jest przedwczesna. Organ odwoławczy uznał, że w odniesieniu do przepisów prawa materialnego zasadą jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania zwykłego; organ stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w chwili orzekania. Obowiązkiem Burmistrza Gminy R. było zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcie na nowo sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie wznowione nie jest postępowaniem weryfikacyjnym. Dopiero przeprowadzenie postępowania, co do istoty może doprowadzić do tezy, że naruszenia procesowe nie miały żadnego znaczenia, gdyż i tak zapadłaby decyzja tej samej treści. Jednak, aby takie twierdzenie było uprawnione konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie i wypowiedzenie się we wszystkich elementach decyzji, której dotyczy wznowienie. Negatywna przesłanka wznowienia postępowania nie tylko nie wyłącza dopuszczalność ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, ale może być brana pod uwagę dopiero wówczas, gdy ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy już nastąpiło. W celu zweryfikowania przesłanki, o której mowa konieczne jest porównanie decyzji dotychczasowej z decyzją antycypowaną, tą która ma być podjęta w wyniku wznowienia postępowania, czyli na aktualnych przesłankach faktycznych i prawnych. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu wznowionym nie sprowadza się do kwestii czy stwierdzona przyczyna wznowienia miała wpływ na treść rozstrzygnięcia. Konstrukcja przesłanki negatywnej przeczy tezie postępowania ograniczonego do granic przyczyny wznowienia. Kolegium wskazało, że rozpoznając sprawę organ I instancji nie był związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna. Burmistrz Gminy R. związany był przepisami obowiązującymi w dniu wydawania decyzji w trybie wznowienia. M. N., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystał z prawa sprzeciwu do sądu administracyjnego. Zażądał uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Strona podniosła, że zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 §2 oraz art. 146 §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy brak jest jakichkolwiek podstaw do uchylenia decyzji, ponownego przeprowadzania postępowania dowodowego i rozstrzygania co do istotny sprawy. Po wznowieniu postępowania Burmistrz Gminy R. przeprowadził postępowanie w granicach stwierdzonych podstawami wznowienia, co znajduje potwierdzenie w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 roku o sygn. akt II OSK 1162/11, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 roku o sygn. akt I OSK 3202/15). Organ pierwszej instancji dokonał weryfikacji i oceny tego, czy w wyniku naprawy wadliwej decyzji ostatecznej, tj. poszerzenia kręgu stron, zachodzi podstawa do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji prawidłowo uznał, iż w sprawie doszło jedynie do naruszenia przepisów prawa procesowego, które nie miało wpływu na zastosowanie prawa materialnego stanowiącego podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że sprzeciw został złożony z uchybieniem ustawowego terminu na jego złożenie. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów skarżony organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji oraz wniósł o oddalenie sprzeciwu (pismo z dnia [...] maja 2021 roku). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021, poz. 137). Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy oraz według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 §2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256 ze. zm.). Stosownie do art. 64a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od decyzji, o której mowa w art. 138 §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z treścią art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynika z przesłanek wskazanych w powołanym powyżej przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wbrew wskazaniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprzeciw nie został złożonych z uchybieniem ustawowego terminu dla wniesienie tego środka zaskarżenia. Kwestionowana decyzja została doręczona M. N. w dniu [...] kwietnia 2021 roku. Czternastodniowy termin na złożenie sprzeciwu upływał z dniem [...] maja 2021 roku, który był dniem wolnym od pracy - art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 18 stycznia 1951 roku o dniach wolnych od pracy (Dz.U. 2020, poz. 1920). Jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy (art. 83 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przesyłka zawierającą sprzeciw została w dniu [...] maja 2021 roku złożona w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 roku Prawo pocztowe, a więc z zachowaniem czternastodniowego terminu do złożenia sprzeciwu w rozumieniu art. 83 §2 i §3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawa podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Po rozpoznawania sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym organ wydaje decyzję o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy - art. 138 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256 ze zm.). Natomiast zgodnie z treścią art. 138 §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że: decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciw okazał się uzasadniony. Analiza akt sprawy wskazuje, że po wznowieniu postępowania Burmistrz Gminy R., decyzją z dnia [...] stycznia 2021 roku (nr [...]), stwierdził istnienie przesłanki wznowienia określonej w art. 145 §1 pkt 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz uznał, że decyzja ostateczna ustalająca warunki zabudowy dla "budowy myjni samochodowej" została wydana z naruszeniem prawa. Organ nie uchylił decyzji z dnia [...] listopada 2019 roku (nr [...]) przyjmując, że po jej uchyleniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Analiza uzasadnienie decyzji Burmistrza Gminy R. (k. 3-19 uzasadnienia decyzji) wskazuje, że organ ponownie ocenił wniosek M. i M. N. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa myjni samochodowej na działce o numerze geodezyjnym [...] położonej w obrębie F. na gruncie dowodów zgromadzonych w akta sprawy oznaczonej symbolem [...], lecz w nowych granicach podmiotowych. W ramach ponownych działań rozpoznawczych organ przyjął, że stronami postępowania są także właściciele lub użytkownicy sąsiednich działek, które nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji. O interesie prawnym rozstrzygał charakter inwestycji. Burmistrz Gminy R. uznał przy tym, że stwierdzone uchybienie procesowe, czyli pominięcie stron w pierwotnym postępowaniu administracyjnym, nie zmienia oceny, co do tego, że wnioskowany sposób zagospodarowania terenu i proponowany rodzaj zabudowy spełniały wymogi art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd uznaje, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zaistnieniu przesłanki naruszenia przepisów postępowania, a także braku przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w wymaganym zakresie, zostało zbudowane na błędnej wykładni art. 149 §2, art. 146 §2 oraz art. 151 §1 i §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Rozpoznając sprawę po wznowieniu postępowania organ administracji publicznej bada, czy zaistniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz bada także, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o których mowa w art. 146 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 146 §1 i §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego określa przesłanki uniemożliwiające uchylenie dotychczasowej decyzji w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu w zakresie rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Istnienie jednej z przesłanek zawartych w art. 146 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza możliwość rozstrzygania co do istoty sprawy, jednak nie stanowi przeszkody do stwierdzenia, że zakwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2021, Legalis - komentarz do art. 146). W fazie badania przez organ podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 §1 lub art. 145a, a następnie przy rozważaniu okoliczności, o których mowa w art. 146 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, organ nie przystępuje jeszcze do oceny prawnej zgromadzonego materiału faktycznego sprawy w oparciu o nowy zmieniony stan prawny. Nowy stan prawny organ uwzględnia dopiero po uchyleniu decyzji dotychczasowej, przy wydawaniu nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (A. Adamczyk: "Wznowienie postępowania administracyjnego" Warszawa 2020, str. 203 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 roku o sygn. akt II OSK 39/09, Lex nr 597568). Przedmiotem postępowania wznowionego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Powrót sprawy do stadium postępowania zwykłego jest konsekwencją uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej (A. Adamczyk: "Wznowienie postępowania administracyjnego" Warszawa 2020, str. 200). W ocenie Sądu kwestionowana sprzeciwem decyzja w sposób nieuprawniony stwierdza brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, bo w oparciu o błędną wykładnię prawa. Burmistrz Gminy R. po przeprowadzeniu postępowania, co do przyczyny wznowienia przyjął, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2019 roku (nr [...]) z uwagi na treść art. 146 §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W ten sposób Burmistrz Gminy R. stwierdził brak warunków do ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istotny sprawy, czyli w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego aktualnego na dzień wydania decyzji kończącej postępowanie wznowione, tj. na dzień [...] stycznia 2021 roku. Stanowisko przyjęte przez Burmistrza Gminy R., co do zakresu rozpoznania sprawy znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie. Z przepisu art. 149 §2 ustawy - Kodeks postepowania administracyjnego wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania także co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało zaistnienia przesłanek warunkujących przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o stan prawny i faktyczny aktualny na dzień zakończenia wznowionego postępowania administracyjnego. Podnoszone w sprzeciwie naruszenie art. 107 §1 pkt 7 i 9 w związku z art. 9 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a dotyczące wskazania błędnych podstaw prawnych określających warunki formalne sprzeciwu do sądu administracyjnego, nie miało żadnego wpływu na realizację prawa do sądu. Zarzucane naruszenie prawa nie miało także istotnego wpływu na ocenę legalności kwestionowanego sprzeciwem rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjmie, że celem postępowania wyjaśniającego w postępowaniu wznowionym jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, której przedmiotem jest prawidłowe (zgodne z prawem) załatwienie sprawy administracyjnej. Przesłanka wynikająca z art. 146 §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia wad treść rozstrzygnięcia powinna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego należy wykazać, jakiego naruszenia przepisów proceduralnych dopuścił się organ administracji publicznej w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeżeli podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie (przez wadę procesową powodującą wznowienie), to organ prowadzący postępowanie wznowione nie może zastosować trybu z art. 146 §2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2021, Legalis - komentarz do art. 146). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151a §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), uwzględniając sprzeciw, Sąd uchylił kwestionowaną decyzję w całości. Sąd nie ujawnił podstaw uzasadniających nałożenie grzywny na skarżony organ. Sąd wyjaśnia, że w sprzeciwie nie zawarto żądania dotyczącego zwrotu kosztów postępowania. Natomiast zgodnie z treścią art. 210 §1 i §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strona reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, traci uprawnienie do zwrotu kosztów postępowania niezależnie od tego, czy sąd administracyjny orzeka na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie.