IV SA/Po 503/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2025 r. sprawy ze skargi Ośrodka Wychowawczego na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę w całości Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia 18 czerwca 2024 r., znak [...], na podstawie art. 11 a ust. 1 i 3, art. 11c, art. 11e, art. 11f ust. 1 i art. 11i ust. 1 i 2, art. 12, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 lutego 2024 r., reprezentowanego przez dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (drogi gminnej) zarządcy drogi - Prezydentowi Miasta [...] dla inwestycji polegającej na budowie dróg oznaczonych zgodnie z MPZP (uchwała nr [...]) symbolami 1KD-L i 2KD-L w rejonie [...] w [...] przewidzianej do realizacji na nieruchomościach lub ich częściach o numerach działek wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji oraz na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych umorzył postępowanie w części dotyczącej realizacji inwestycji na nieruchomościach lub ich częściach na działkach nr [...], [...], [...] ark. 13, obręb [...] oraz nr [...], [...] ark. 13, obręb [...]. W punkcie I Prezydent określił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii. Następnie określił linie rozgraniczające teren (pkt II), warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (pkt III), wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt IV). W punkcie V Prezydent zatwierdził podział nieruchomości przedstawionych w tabeli zgodnie z projektami podziału przestawionymi w załączniku nr 2 stanowiącym integralna część decyzji. W punkcie VI Prezydent oznaczył nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Miasta [...]. W punkcie VII Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany inwestycji pn. Budowa dróg oznaczonych zgodnie z MPZP (uchwała nr [...]) symbolami 1 KD-L i 2KD-L w rejonie [...] w [...], stanowiący załącznik nr 3, będący integralną częścią decyzji, składający się z wymienionych w decyzji Tomów. Dalej Prezydent wskazał inne ustalenia (pkt VIII) dotyczące szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych, wymagań dotyczących nadzoru na budowie, budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu na nieruchomościach przedstawionych w tabeli, przebudowy innych dróg publicznych na nieruchomościach przedstawionych w tabeli, budowy zjazdów na nieruchomościach przedstawionych w tabeli oraz ograniczył korzystanie z nieruchomości przedstawionych w tabeli na czas realizacji ww. budów/przebudów. Dalej Prezydent określił termin wydania nieruchomości i nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezydent Miasta [...] wskazał motywy rozstrzygnięcia. Odwołanie z 08 lipca 2024 r. od powyższej wniosła spółka T. sp. z o.o., które pismem z 18 lipca 2024 r. zostało cofnięte przez pełnomocnika spółki T. sp. z o.o. Odwołanie z 19 lipca 2024 r. od powyższej decyzji wniósł Zakład Poprawczy w [...] zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji, albowiem, Prezydent nie zbadał, czy w sprawie występuje uzasadniony interes społeczny lub gospodarczy. Zakład Poprawczy wskazał, że legitymuje się trwałym zarządem działek o nr. ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ark. 13 obr. [...], stanowiących własność Skarbu Państwa. Odwołujący wyraził wątpliwość, czy przejęcie na rzecz Miasta [...] nieruchomości lub ich części stanowiących własność Skarbu Państwa, jest możliwe w oparciu o przepisy specustawy, co zdaniem Odwołującego jest sprzeczne z art. 113 ust. 2 u.g.n. Odwołujący sformułował także przypuszczenie, że decyzja PMP została wydana bez spełnienia przesłanki materialnoprawnej, to jest bez wcześniejszego wydania decyzji środowiskowej, bowiem inwestycja nią objęta powiązana jest z innymi przedsięwzięciami drogowymi, które były objęte m.in. wcześniejszą decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z 13.04.2022 r. (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z 22.04.2024 r. (znak: [...]). Ponadto Odwołujący wskazał, że w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie uwzględniono wszystkich kwestii podniesionych w piśmie z 9.07.2024 r. Odnośnie nadania decyzji PMP rygoru natychmiastowej wykonalności Odwołujący bez dodatkowego uzasadnienia zarzucił Prezydentowi Miasta [...], że nie zbadał, czy w przedmiotowej sprawie występuje uzasadniony interes społeczny lub gospodarczy. Wojewoda decyzją z 21 marca 2025 r. na podstawie art. 11c i art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311), zwanej dalej: specustawą po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Poprawczego w [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z 18.06.2024 r. (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na budowie dróg oznaczonych zgodnie z MPZP (uchwała nr [...]) symbolami 1KD-L i 2KD-L w rejonie [...] w [...]: I. Uchylił w całości punkt 1.2. na stronie 2. zaskarżonej decyzji i orzekł poprzez zatwierdzenie w miejsce uchylenia następującego zapisu: 2.1. Należy zapewnić powiązanie projektowanej drogi, oznaczonej symbolem 1KD-L, stanowiącej kontynuację istniejącej drogi gminnej nr [...] (ul. [...]), z projektowaną drogą gminną, oznaczoną symbolem 2KD-L, poprzez skrzyżowanie zwykłe. 2.2. Należy zapewnić powiązanie projektowanej drogi, oznaczonej symbolem 2KD-L: - z projektowaną drogą gminną, oznaczoną symbolem 1KD-L, poprzez skrzyżowanie zwykłe, - z drogą gminną nr [...] (ul. [...]) poprzez skrzyżowanie zwykłe. II. Uchylił załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji - rysunek pn. "Mapa przedstawiająca przebieg drogi" (rys. 1 ark. 1 i 2), ukazujący linie rozgraniczające teren i orzekł poprzez zatwierdzenie w miejsce uchylenia nowego rysunku pn. "Mapa przedstawiająca przebieg drogi" (rys. 1 ark. 1 i 2), ukazującego linie rozgraniczające teren, który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr 1. III. Orzekł poprzez dodanie, po punkcie 11.2. na stronie 2. zaskarżonej decyzji, następującego zapisu: 3. Liniami rozgraniczającymi teren objęte są następujące nieruchomości: 3.1. Nieruchomości położone w całości w granicach projektowanego pasa drogowego drogi gminnej, stanowiące już własność Miasta [...] i wskazane w tabeli. 3.2. Nieruchomości powstałe w wyniku podziału oznaczone pogrubioną czcionką w tabeli w pkt. V. decyzji. 3.3. Nieruchomości oznaczone w tabeli w pkt. VI.2. decyzji. IV. Uchylił i orzekł poprzez zastąpienie, w punkcie VII. na stronie 6. zaskarżonej decyzji, w wierszu 12. licząc od góry strony, numeru uprawnień mgr. inż. K. Ś.: [...], numerem: [...]. V. Uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim zatwierdzono wskazane w tym punkcie elementy dokumentacji budowlanej, stanowiącej załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji i orzekł poprzez zatwierdzenie nowych, odpowiadających im dokumentów. VI. Uchylił w części tabelę zawartą w punkcie VIII.5. na stronie 7. zaskarżonej decyzji poprzez wykreślenie wierszy dotyczących działek nr ewid. [...] i [...] ark. 14 obr. [...]. VII. Uchylił w całości punkt VIII.9. na stronie 8. zaskarżonej decyzji i orzekam poprzez zatwierdzenie w miejsce uchylenia następującego zapisu: 9. Na potrzeby związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w punktach VIII.5. i VIII.7. decyzji, ograniczam sposób korzystania z nieruchomości poprzez: 9.1. Udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę sieci uzbrojenia terenu na nieruchomościach, o których mowa w punkcie VIII.5. decyzji, na czas realizacji budowy lub przebudowy sieci, jednak nie dłużej niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Jednocześnie wskazuję, że: - na Prezydencie Miasta [...] ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu; - jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, przysługuje odszkodowanie, na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.), zwanej dalej: ustawą o gospodarce nieruchomościami, Rozdział 5: Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości; - jeżeli dokonana budowa lub przebudowa sieci uzbrojenia terenu uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby Prezydent Miasta [...] nabył, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości; - właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania robót budowlanych związanych z budową lub przebudową sieci uzbrojenia terenu, a także czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii budowanych sieci uzbrojenia terenu. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej; - ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania stosownego wpisu w księdze wieczystej. 9.2. Udzielenie każdoczesnemu gestorowi sieci, o których mowa w punkcie VIII.5. decyzji, zezwolenia na wykonanie czynności związanych z przebudową, konserwacją oraz usuwaniem awarii tych sieci uzbrojenia terenu. 9.3. Udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdów na nieruchomościach, o których mowa w punkcie VIII.7. decyzji. Jednocześnie wskazuję, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania robót budowlanych związanych z budową lub przebudową zjazdów, jednak nie dłużej niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie całości inwestycji. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. VIII. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda w pierwszej kolejności przytoczył stan faktyczny sprawy i wskazał, że w dniu 6 lutego 2024 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek pełnomocnika zarządcy drogi, działającego z upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...], pełnomocnika właściwego zarządcy drogi, tj. Prezydenta Miasta [...], o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg oznaczonych zgodnie z MPZP (uchwała nr [...]) symbolami 1KD-L i 2KD-L w rejonie [...] w [...]. Pełnomocnik zarządcy drogi wnioskował również o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, powołując się na ważny interes społeczny i gospodarczy, polegający m.in. na prawidłowym skomunikowaniu osiedli mieszkaniowych. Wniosek został skorygowany i uzupełniony pismem z 11 marca 2024 r. Zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy, wniosek został złożony po uzyskaniu opinii Zarzadu Województwa (postanowienie nr [...] z 19.10.2023 r., znak: [...]) oraz Prezydenta Miasta [...] (pismo z 16.11.2023 r., znak: [...]). Odnośnie wymaganych na podstawie ww. przepisu opinii właściwego zarządu powiatu oraz właściwego prezydenta miasta Wojewoda zauważył, że w analizowanym przypadku sprawa dotyczy miasta na prawach powiatu, jak również zachodzi tożsamość podmiotu występującego o opinię oraz podmiotu tę opinię wydającego, tak więc uzyskane opinii Prezydenta Miasta [...] nie było niezbędne. Zgodnie z wymogami art. 11d specustawy, wniosek winien zawierać następujące elementy: mapę w skali co najmniej 1:5000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi (zawierającą określenia kategorii dróg oraz sposób ich powiązania z projektowaną drogą), mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, określenie nieruchomości lub ich części, które są planowane do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), aktualne na dzień opracowania projektu. Wszystkie wymagane elementy wniosku znajdują się w aktach sprawy. Wojewoda stwierdził jednak, że wniosek i załączone do niego materiały zawierały nieścisłości, które po wezwaniach zostały wyjaśnione i skorygowane w toku postępowania odwoławczego. Do wniosku winny być również załączone opinie, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy, oraz wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. W aktach sprawy znajdują się wymagane dokumenty. W przedmiotowej sprawie stwierdzono brak obowiązku dołączenia dokumentów wynikających z art. 11d ust. 1 pkt. 7a i 7b, 8 lit. a, b, c, ca, e, g, ga oraz art. 11d ust. 1 pkt 9 i lid ust. 4 specustawy. Na podstawie uzupełnionego wniosku Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie administracyjne - o czym, działając zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy, zawiadomił pisemnie wnioskodawcę i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem (pismo z 21.03.2024 r.), zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości (wypisy z rejestru gruntów z 5.03.2024 r. i 27.03.2024 r.). Pozostałe strony organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia z 21.03.2024 r., umieszczonego na elektronicznej tablicy ogłoszeń i w BIP Urzędu Miasta [...] od 26.03.2024 r. do 9.04.2024 r. Obwieszczenie zostało również opublikowane 27.03.2024 r. w prasie lokalnej ("[...]"). Zgodnie z art. 11d ust. 6 pkt 1 specustawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania zawierało oznaczenie nieruchomości lub ich części objętych wnioskiem według katastru nieruchomości oraz informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. Z aktami sprawy zapoznał się przedstawiciel T. Sp. z o.o. oraz przedstawicielka Zakładu Poprawczego w [...]. Spółka T. Sp. z o.o. wniosła uwagi pismem z 9.04.2024 r., wskazując na utrudnienia w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...], związane z jej planowanym podziałem. Zakład Poprawczy w [...] wniósł uwagi pismem z 16.04.2024 r., wskazując na brak możliwości wywłaszczenia gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa w świetle art. 113 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) oraz umieszczenie we wniosku działek, które były objęte wcześniejszą decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z 13.04.2022 r. (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi gminnej ulicy [...] w [...]. W związku z odwołaniem spółki T. sp. z o.o., które zostało cofnięte Wojewoda wskazał, że z uwagi na stwierdzone w toku postępowania prowadzonego przez Wojewodę braki i niejasności w analizowanej sprawie nie było możliwe uwzględnienie wycofania odwołania i umorzenie postępowania odwoławczego. Biorąc pod uwagę udzielone wyjaśnienia i wprowadzane korekty, Wojewoda ostatecznie uznał zgromadzoną dokumentację za kompletną. Działając w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., w związku z art. 11c i art. 11d ust. 5 specustawy, pismem z 16.01.2025 r. zawiadomił zarządcę drogi i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem (zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości - wypisy z EGiB w aktach organu I instancji oraz dodatkowo wypisy z EGiB z 13.01.2025 r. i z 14.01.2025 r.) o zakończeniu postępowania dowodowego w toku postępowania administracyjnego, wyznaczając termin zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji do 18.02.2025 r. Jednocześnie organ zawiadomił o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin do 17.03.2025 r. Pozostałe strony organ zawiadomił w drodze obwieszczenia, które zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń [...] od 21.01.2025 r. do 18.02.2025 r. w BIP [...] od 21.01.2025 r. do 4.02.2025 r. oraz w BIP i na elektronicznej tablicy ogłoszeń UM [...] od 21.01.2025 r. do 4.02.2025 r. Obwieszczenie zostało również opublikowane 21.01.2025 r. w prasie lokalnej ("[...]"). Organ II instancji powziął informację o przekształceniu Zakładu P. w [...] od 1.09.2024 r. w Ośrodek Wychowawczy. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda argumentował, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie ustawy mającej charakter wyjątkowy i epizodyczny, której celem jest uproszczenie i przyśpieszenie procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy dróg publicznych, w tym przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Została wydana na rzecz właściwego zarządcy drogi, tj. Prezydenta Miasta [...]. Organ I instancji prawidłowo określił przedmiot inwestycji. Na marginesie jedynie wskazać należy, że decyzją PMP Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie w części dotyczącej realizacji inwestycji na nieruchomościach lub ich częściach, które zostały usunięte z wniosku, który w tym zakresie został skorygowany pismem z 11.03.2024 r., a więc jeszcze przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie to, aczkolwiek pozbawione podstawy, pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Dokonując kontroli decyzji Prezydenta Miasta z punktu widzenia spełnienia wymogów art. 11f ust. 1 specustawy Wojewoda stwierdził, że spełnia te wymogi jedynie częściowo, dlatego dokonał stosownych poprawek, uzupełnień i korekt, które szczegółowo opisał w swojej decyzji. Dalej Wojewoda ustalił, że wnioskodawca nie wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania zmierzającego do wydania zaskarżonej decyzji. Odnośnie wymogów art. 96 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.) organ II instancji uznał, że biorąc pod uwagę lokalizację inwestycji poza obszarami objętymi formami ochrony, w obrębie istniejącego układu drogowego i w bezpośrednim sąsiedztwie terenów poprzemysłowych, podlegających obecnie przekształceniu na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar [...]. Okolicznosci powyższe nie zostały w pełni wskazane w zaskarżonej decyzji, czym organ I instancji naruszył art. 107 § 3 k.p.a., ale bez wpływu na ostateczną treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Wojewody ustalenia decyzji odwoławczej w zakresie, w którym uchylono decyzję organu I instacnji i orzeczono w sprawie, nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadnicze rozstrzygnięcia decyzji pozostają zgodne z wnioskiem zarządcy drogi oraz decyzją organu I instancji. Zarówno przedmiot inwestycji jak i jej lokalizacja pozostają takie same jak we wniosku rozpatrywanym w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Ośrodka Wychowawczego w [...] Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie stosuje się odpowiednio przepisy prawa budowanego. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 Pr. bud., w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda podkreślił, że niedopuszczalna jest ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. To inwestor, jako podmiot wyspecjalizowany w danej dziedzinie, posiadający odpowiednią wiedzę, decyduje o słuszności i racjonalności realizacji danego przedsięwzięcia drogowego, i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Wojewoda stwierdził, że art. 113 ust. 2 u.g.n. nie znajduje zastosowania do nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy specustawy. Przepis ten dotyczy wywłaszczania nieruchomości wskazanych w art. 112 ust 1 u.g.n. i następuje w drodze decyzji wydawanej na podstawie przepisów u.g.n. Zgodnie z art. 11 f ust 1 pkt 6 specustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 4 specustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Nadto przepis art. 23 specustawy zawiera normę o charakterze odsyłającym, zgodnie z którą przepisy u.g.n. mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 3 Nabywanie nieruchomości pod drogi. Powyższe koresponduje z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 2 pkt 11 u.g.n.). Analizowana inwestycja, stanowiąca część układu drogowego Miasta [...], mająca początek na przedłużeniu istniejącego odcinka ul. [...] i przebiegająca od zjazdu z drogi wewnętrznej (ul. [...]) na odcinek drogi 1KD-L (ul. [...]), poprzez skrzyżowanie drogi 1KD-L z drogą 2KD-L, aż do skrzyżowania drogi 2KD-L z ul. [...], stanowi przedsięwzięcie mogące samodzielnie funkcjonować i nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. (Dz.U. poz. 1839). W związku z tym obowiązujące przepisy prawa nie nakładają dla przedmiotowej inwestycji drogowej obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W analizowanej sprawie zarządca drogi powołał się na interes społeczny i gospodarczy polegający na prawidłowym skomunikowaniu i funkcjonowaniu osiedli mieszkaniowych, poprawie bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwłaszcza pieszego i rowerowego, skomunikowanie terenów przewidzianych pod budynki mieszkalne wielorodzinne oraz obiekty użyteczności publicznej, a także wskazał na założone terminy realizacji przedsięwzięcia. Organ I instancji uznał te przesłanki za wystarczające do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie organu II instancji brak jest podstaw prawnych do negowania takiego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Ośrodek Wychowawczy zaskarżając w całości decyzję Wojewody z dnia 21 marca 2025 r., a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia 18 czerwca 2024 r., w której udzielono Prezydentowi Miasta [...] - Zarządowi Dróg Miejskich w P. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - kontynuacja ul. [...] w [...]. Skarżący zarzucił: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 138 § 2 i art. 136 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311 ze zm.; dalej: u.z.p.d.p. ), poprzez brak uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia mimo wystąpienia przesłanek opisanych w art. art. 138 § 2 k.p.a. i jednoczesnym braku zgody stron, o której mowa w art. 136 § 2-3 k.p.a., gdyż mogło to uchybienie mieć istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 137 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia kwestii cofnięcia odwołania przez T. Sp. z o.o. z/s w [...], co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieuprawnione połączenie w rozstrzygnięciu decyzji Wojewody obydwu podstaw prawnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; d) art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak oznaczenia w decyzji Wojewody wszystkich stron postępowania i pominięciu niektórych stron w postępowaniu odwoławczym. 2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: a) w postaci art. 113 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej u.g.n.) poprzez wywłaszczenie nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa; b) poprzez wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej bez wcześniejszego uzyskania decyzji środowiskowej, o której mowa w art. 11a ust. 4 u.z.p.d.p. Wobec powyższego Ośrodek Wychowawczy wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody z dnia 21 marca 2025 r., a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia 18 czerwca 2024 r. oraz o rozstrzygniecie o koszach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący umotywował powyższe zarzuty i w pierwszej kolejności poniósł, że Prezydent Miasta [...], jako miasta na prawach powiatu, sprawuje także funkcję starosty, dlatego w rozpatrywanej sprawie doszło do sytuacji, w której Prezydent Miasta [...] występuj w podwójnej roli: wnioskodawcy i organu, który wniosek rozpatruje. Taka sytuacja powoduje wyraźne zachwianie równowagi procesowej pozostałych stron postępowania, co może podważać zasadę zaufania do organów administracji publicznej i bezstronności, wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. Wojewoda przeprowadził w istocie nowe postępowanie administracyjne w oparciu o nowe dokumentu i wyjaśnienia przedłożone przez pełnomocnika wnioskodawcy. Organ odwoławczy na str. 14-15 swojej decyzji pisze o korektach wniosku inwestora. W istocie doszło do złożenia nowego wniosku wyraźnie zmienionego co do poszczególnych parametrów inwestycji drogowej. W tej sytuacji sprawa powinna zostać przekazana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. do Prezydenta Miasta [...] celem jej rozpoznania od początku. Wojewoda starał się zastąpić organ I instancji tak dalece, że sam dokonał oceny oddziaływania planowanej inwestycji drogowej na obszar [...], podkreślając, że nie wykonał tej oceny Prezydent Miasta [...] (str. 16-17 uzasadnienia decyzji odwoławczej). W opisanej sytuacji Wojewoda powinien był uchylić decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Prezydent Miasta [...] w swojej decyzji umorzył postępowanie w części dotyczącej realizacji inwestycji drogowej na działkach nr [...], [...] i [...], arkusz mapy 12; działkach nr [...] i [...], arkusz mapy 13. W tym zakresie Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (str. 5 decyzji Wojewody), ale na str. 13 swojej decyzji stwierdził, że "rozstrzygniecie to, aczkolwiek pozbawione podstawy, pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanej decyzji". Wobec tego Wojewoda utrzymuje w mocy część decyzji Prezydenta Miasta [...], chociaż stwierdza brak podstawy faktycznej i prawnej dla ocenianego rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...]. Wojewoda wskazał, że w swojej decyzji nie odniósł się do odwołania T. Sp. z o.o. z/s w [...], które zostało cofnięte. Obowiązkiem Wojewody było dokonanie oceny skuteczności cofnięcia odwołania w świetle art. 137 k.p.a. Wojewoda powinien był, albo przyjąć odwołanie T. Sp. z o.o. z/s w P. do rozpoznania, czego nie zrobił, albo w przeciwnym razie powinien był umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z odwołania T. Sp. z o.o. z/s w [...]. Brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia kwestii cofnięcia odwołania przez T. Sp. z o.o. z/s w [...] powoduje, że decyzja Wojewody jest niekompletna - nie załatwia całej sprawy. Wojewoda jako podstawę prawną swojej decyzji wskazał tylko art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie Wojewoda na str. 5 swojej decyzji orzekł o utrzymaniu w mocy w pozostałym zakresie decyzji organu I instancji, chociaż nie podał w postawie prawnej przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem konstrukcja art. 138 k.p.a. jest jednoznaczna. Utrzymać można decyzję w mocy tylko w całości, natomiast uchylenie może nastąpić co do całej decyzji lub części decyzji. Orzekanie przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zamyka możliwość stosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego doszło także do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak oznaczenia w decyzji Wojewody wszystkich stron postępowania i pominięcie niektórych stron w postępowaniu odwoławczym. Z akt organu I instancji wynika, że jako strony postępowania były traktowane także: M. S.A. z/s w [...], A. Sp. z o.o. z/s w [...], J. W. oraz R. S., jako właściciele nieruchomości położonych na obszarze planowanej inwestycji drogowej. Do tych podmiotów nie została skierowana decyzja Wojewody. Dalej, Ośrodek Wychowawczy wskazał, że legitymuje się prawem trwałego zarządu na czas nieoznaczony na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa, oznaczonych jako działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...], [...], [...], [...], ark. mapy 13, obręb [...]. Decyzja ZRID dla budowy ul. [...] (1 KD-L, 2 KD-L), obejmuje m.in. działki Skarbu Państwa nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], będące w trwałym zarządzie Ośrodek Wychowawczy. Projekt zakłada podział geodezyjny działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...] oraz zmianę rodzaju użytku gruntowego w ewidencji gruntów (Tp, Bi). W pkt V i pkt VI sentencji decyzji organu I instancji zapisano, że powstałe w wyniku podziału działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] staną się własnością Miasta [...] na mocy art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311 ze zm.). Natomiast działki nr [...] i nr [...] w całości przejdą na własność Miasta [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zamieszczone w decyzji Prezydenta Miasta [...] nie znajduje uzasadnionych podstaw, bowiem w myśl art. 113 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa nie może być wywłaszczona. Nie dotyczy to wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego oraz ograniczonych praw rzeczowych obciążających nieruchomość. Zdaniem skarżącego przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą być stosowane, gdy z treści innej ustawy nie można wnioskować, że się ich nie stosuje. Nie istnieją bowiem w świetle regulacji art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej żadne przesłanki wskazujące, iż wolą ustawodawcy było stworzenie w tej regulacji wyjątku od reguły przyjętej w art. 113 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt IOSK 1698/06, LEX nr 417019). Następnie skarżący podkreślał, że decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia 13 kwietnia 2022 r., znak [...] udzielono zezwolenie na realizację I etapu ul. [...] (do skrzyżowania z 1 KD-W, ul. [...]). Następnie PINB dla Miasta [...] w decyzji Nr [...] dnia 15 stycznia 2024 r., znak [...] wydał pozwolenie na użytkowanie rozbudowanego odcinka ul. [...]. W rezultacie mamy do czynienia z sytuacją, kiedy poszczególne etapy budowy ul. [...] się kumulują, a ich łączna długość przekracza 1 km. Obowiązkiem Prezydenta Miasta [...] była ocena powiązań z wcześniejszą budową odcinka I, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych. W przypadku gdy jest to druga lub kolejna rozbudowa sumowaniu podlegają parametry tej rozbudowy z poprzednimi rozbudowami o ile nie zostały one objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094) ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych w celu ominięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko, pomimo powodowania przez te przedsięwzięcia skumulowanego oddziaływania na środowisko. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym na str. 20-21 decyzji Wojewody, gdyż żaden z odcinków ul. [...] nie jest samodzielny, ul. [...] tworzy zamknięty i samodzielny układ komunikacyjny, którego "szprychami" są drogi wewnętrzne. Dlatego uzyskanie decyzji środowiskowej jest warunkiem materialnym wydania decyzji ZRID. Szerokie rozumienie pojęcia powiązania technologicznego ma znaczenie ze względu na zasadę prewencji oraz skuteczność zakazu dzielenia przedsięwzięć. Powyższa reguła znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wskazuje się w nim, że jeżeli szereg przedsięwzięć ujmowanych łącznie może potencjalnie wywrzeć znaczące skutki w środowisku w rozumieniu art. 2 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28 stycznia 2012 r., s. 1), ich skumulowany wpływ na środowisko należy ocenić, traktując je jako jedną całość. Odwołując się do orzecznictwa NSA i TSUE skarżący wskazał, że celem dyrektywy jest całościowa ocena skutków wywieranych na środowisko naturalne przez przedsięwzięcia lub ich zmianę (por. wyrok TSUE z 28 lutego 2008 r., C-2/07, Abraham i inni, ECLI:EU:C:2008:133, pkt 42). Z uwagi na to, że przedsięwzięcia pozostające przedmiotem kontroli mogą stanowić część większego zamierzenia, konieczne jest w tych warunkach zbadanie, czy przedsięwzięcia te powinny być traktowane łącznie, biorąc pod uwagę ich bliskie położenie w stosunku do siebie, podobieństwa oraz oddziaływania między nimi. Zakaz dzielenia przedsięwzięć oznacza, że niedopuszczalne jest, aby podział przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadził do tego, że choćby jedna z wydzielonych w ten sposób części uniknie przeprowadzenia oceny przez to między innymi, że znajdzie się poniżej progu wielkościowego określonego w przepisach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 września 2025 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu stawiła się pełnomocnik skarżącego wnosząc i wywodząc jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024r. poz. 935 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Celem wskazanej powyżej sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu, w kontekście zarzutów sformułowanych w rozpoznawanej skardze i przedstawionych faktów i okoliczności dotyczących postępowania odwoławczego, jest dokonanie oceny decyzji Wojewody z 21 marca 2025r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Nadto, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez które rozumieć należy akta administracyjne oraz akta sądowe. Kontrola legalności powyższej decyzji Wojewody z 21 marca 2025 r. wykazał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Wypada w tym miejscu wskazać, iż zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 311, dalej "specustawa"), w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd zaznacza, że kontroli zaskarżonej decyzji dokonał w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżącego Ośrodek Wychowawczy, legitymującego się prawem trwałego zarządu na czas nieoznaczony na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa, oznaczonych jako działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...], [...], [...], [...], ark. mapy 13, obręb [...]) w P., z których działki Skarbu Państwa nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] objęte są decyzją Prezydenta Miasta [...] z 18 czerwca 2024 r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ul. [...] (oznaczonej zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] symbolami 1KD-L, 2KD-L w rejonie [...] w [...]). Pomimo bowiem tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji stronami postępowania w jego przedmiocie może być wiele podmiotów, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby, czy podmiotu. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości (w tym trwały zarząd nieruchomości należących do Skarbu Państwa, co nie było w sprawie kwestionowane) jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05; wyrok NSA z 29 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1539/12, wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1396/20, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"; zob. też M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010). Z uwagi na powyższe sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżącego, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 specustawy, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Materialnoprawną podstawą do wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy przywołanej powyżej specustawy drogowej. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Przepis art. 11f ust. 1 specustawy zawiera katalog niezbędnych elementów, które organ obowiązany jest zawrzeć w treści decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z jego treścią, decyzja zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5 zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h, j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h. Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi nie osiągnęły zamierzonego skutku, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a ewentualne uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy, zaś organ dokonał prawidłowej oceny wniosku inwestora w świetle art. 11d ust. 1 specustawy. W tym miejscu Sąd wskazuje, że niezasadny okazał się najdalej idący zarzut naruszenia zasad postępowania, w tym art. 8 § 1 k.p.a. z uwagi na podwójną rolę w jakiej w sprawie wystąpił Prezydent Miasta [...]. W ocenie Sądu nie ma systemowych podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu do wydawania decyzji, o której mowa w art. 11a ust. 1 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107 z późn. zm.) funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta (pkt 1) i prezydent miasta (pkt 2). Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Przepis art. 11a ust. 1 specustawy stanowi, że wojewoda, w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Z powołanych przepisów wynika, więc wprost kompetencja prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Także przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2024 r. poz. 725 ze zm. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) nie zawierają żadnych regulacji szczególnych, z których wynikałoby wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę drogi gminnej występuje gmina. Nadto, należy zauważyć, że obecnie w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest generalnej regulacji dotyczącej wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawach, w których organ ten reprezentuje jednocześnie interesy wspólnoty samorządowej. Przepis art. 27a § 1 k.p.a., który stanowił, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, został uchylony z dniem 6 grudnia 1994 r. Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 u.g.n.). W przepisach specustawy nie ma wyjątków od zasady sformułowanej w art. 11a ust. 1 tej ustawy. Warto odnotować, że również odnośnie art. 11f ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi, że do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i, przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio, utrwalone jest w orzecznictwie NSA stanowisko, według którego, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony - wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego - od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych (patrz: wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1829/10; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2087/11, wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1840/12, wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2254/12; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3015/13, CBOSA). Z powołanych przepisów wynika wobec tego, kompetencja prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym także budowę dróg gminnych. Prezydent Miasta [...] jest zatem z jednej strony organem wykonawczym gminy, z drugiej natomiast posiada uprawnienia starosty. W konsekwencji, prezydent miasta łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego. W żadnym stopniu nie doszło zatem do naruszenia art. 19, art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. W kontrolowanym postępowaniu Wojewoda uznał za zasadne dokonanie korekty zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] w zakresie określonym w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji w punktach od I – VII sentencji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonana korekta została szczegółowo i przekonująco uzasadniona przez organ odwoławczy, a konieczność oraz poprawność jej dokonania nie budzi zastrzeżeń Sądu. Nadto konkretnych zarzutów w tym zakresie co do treści i przedmiotu tej korekty nie wskazał skarżący. Sąd stoi na stanowisku, iż zaskarżona decyzja zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wyszczególnione w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej oraz w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Dokumentacja zgromadzona w aktach administracyjnych sprawy, uzupełniona w toku postępowania przed organem II instancji, pozwalała na określenie wszystkich wymaganych przepisami specustawy drogowej obligatoryjnych elementów decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, o których mowa w art. 11f ust. 1 specustawy, poprzedzone stwierdzeniem spełnienia wymogów formalnych i materialnych wniosku zarządcy drogi, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. W decyzji Wojewody określono wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi wraz z określeniem linii rozgraniczających teren inwestycji. Dołączono mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, w ramach graficznej części projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego element projektu budowlanego. Przedmiotowy dokument został uwzględniony przez organ jako załącznik wydanej decyzji. Zaakceptowane zostały również mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości wskazane w załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji oraz określenie zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. W aktach sprawy znajdują się: pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich z 27.10.2023 r. (znak: [...]), opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z 8.11.2023 r. (znak: [...]), pismo Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji, Ośrodka Zamiejscowego w [...] z 17.10.2023 r. Nr [...] (znak: [...]). Po ponownym przeanalizowaniu wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, załączonej do niego dokumentacji budowlanej oraz odpowiedzi udzielonej przez pełnomocnika zarządcy drogi, organ II instancji pismem z 15 października 2024 r. wezwał pełnomocnika zarządcy drogi do: - przekazania skorygowanego wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, - wyjaśnienia licznych rozbieżności, omyłek, braków i niejasności w zakresie PZT, PAB i załączników projektu budowlanego, - wyjaśnienia w jaki sposób zapewniony będzie dostęp do drogi publicznej bez konieczności przejazdu po działce sąsiedniej, dla działek o nr. ewid.: [...] (przed podziałem: [...]), [...] (przed podziałem: [...]), [...] (przed podziałem: [...]), [...] (przed podziałem: [...]), [...] (przed podziałem: [...]), [...] (przed podziałem:[...]), [...] (przed podziałem:[...]), [...] (przed podziałem: [...]), [...] (przed podziałem: [...]), [...] (przed podziałem: [...]). Po przeanalizowaniu przedłożonych materiałów Wojewoda kolejnym pismem z 5 grudnia 2024 r. wezwał pełnomocnika zarządcy drogi do: - dostarczenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek o nr. ewid.: [...] i [...] ark. 14 obr. [...], - wyjaśnienia rozbieżności, omyłek, braków i niejasności w zakresie PZT i PAB, - wyjaśnienia, w jaki sposób zapewniony będzie dostęp do drogi publicznej dla działek wskazanych w poprzednim wezwaniu. Wojewoda zarządzeniem z 14 marca 2025 r. wezwał także do dostarczenia dokumentów mających stanowić załączniki do decyzji. W toku postępowania odwoławczego przedmiotowa dokumentacja została uzupełniona i poprawiona zgodnie z wytycznymi Wojewody, co znalazło odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia decyzji. Organ odwoławczy skorzystał z kompetencji wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w punktach I – VII sentencji zaskarżonej decyzji poszczególnych fragmentów rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...] i w tym zakresie zmodyfikował rozstrzygnięcie organu, orzekając merytorycznie poprzez dodanie i sprecyzowanie stosownych punktów w sposób szczegółowo opisany. Dokonana korekta została również szczegółowo i przekonująco uzasadniona przez organ odwoławczy, a konieczność oraz poprawność jej dokonania nie budzi wątpliwości Sądu. Zgromadzony materiał dowodowy okazał się kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia, a organ prowadzący postępowanie należycie wypełnił dyspozycję art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że mając na uwadze dokonane przez Wojewodę uzupełnienia i korekty decyzji organu I instancji, skutkiem czego uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części oraz orzekł co do istoty sprawy, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 § 1-3 k.p.a. Decyzja została bowiem prawidłowo wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Słusznie wskazuje zatem organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ drugiej instancji w jej całokształcie, a wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne jedynie w sytuacjach wyjątkowych, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z taką sytuacją w przedmiotowej sprawie organ II instancji nie miał do czynienia, co w świetle okoliczności i akt sprawy Sąd podziela. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. także i z tego powodu, że stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające. Takich braków skutkujących zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. ani organ, ani Sąd nie stwierdził, a także skarżący ich nie wskazał. W ocenie Sądu nie mogą nimi być okoliczności podniesione przez skarżącego, że Wojewoda w decyzji w zakresie oceny oddziaływania planowanej inwestycji drogowej na obszar [...], podkreślał, że tej oceny nie wykonał Prezydent Miasta [...]. Jak Sąd wskazał powyżej, z art. 15 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy bada sprawę w jej całokształcie, a nie jedynie kontroluje rozstrzygnięcie organu I instancji, zatem może samodzielnie dokonywać ustaleń w sprawie, czy wskazywać dodatkową argumentację zwłaszcza, gdy nie wpływa to na rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Przy czym, uwzględnić należy także opisaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, która zobowiązuje organy do działania wnikliwego i szybkiego, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasadnie wskazuje Wojewoda, że na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.04.2025 r., sygn. akt: I OSK 366/25 i z 15.04.205 r., sygn. akt: I OSK 498/25 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2.04.2025 r. sygn. akt: II SA/Po 25/25 i z 27.03.2025 r., sygn. akt: II SA/Po 99/25, CBOSA). Odnosząc się do zarzutu naruszenia w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd wskazuje, że decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydawana jest jedynie w przypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest w całości prawidłowa. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji - inaczej mówiąc oznacza, że organ II instancji nie stwierdził konieczności skorygowania lub uchylenia jakichkolwiek elementów rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji. W przypadku ustalenia przez organ II instancji, że zaskarżone orzeczenie tylko w części jest prawidłowe, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może on wydać orzeczenie, w którym uchyli zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy (a więc orzeknie w całości lub w części). Organ odwoławczy ma jednak obowiązek ustosunkowania się do całości rozstrzygnięcia organu I instancji, tak więc logicznym jest, że uchylając zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać zarówno nowe rozstrzygnięcie merytoryczne co do uchylonej części decyzji organu I instancji, jak i orzec odnośnie pozostałej części, nie podlegającej uchyleniu - w przeciwnym bowiem wypadku w tej części brak byłoby ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Brak zatem w ocenie Sądu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wydał na prawidłowej podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Następnie, w ocenie Sądu organ odwoławczy działając w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., w związku z art. 11c i art. 11d ust. 5 specustawy, prawidłowo zawiadomił zarządcę drogi i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem (zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości - wypisy z EGiB w aktach organu I instancji oraz dodatkowo wypisy z EGiB z 13 stycznia 2025 r. i z 14 stycznia 2025 r.) o zakończeniu postępowania dowodowego w toku postępowania administracyjnego, wyznaczając termin zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji do 18 lutego 2025 r. Jednocześnie organ zawiadomił o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin do 17 marca 2025 r. Pozostałe strony organ zawiadomił w drodze obwieszczenia, które zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń [...] od 21 stycznia 2025 r. do 18 lutego 2025 r. w BIP [...] od 21 stycznia 2025 r. do 4 lutego 2025 r. oraz w BIP i na elektronicznej tablicy ogłoszeń UM [...] od 21 stycznia 2025 r. do 4 lutego 2025 r. Obwieszczenie zostało również opublikowane 21 stycznia 2025 r. w prasie lokalnej ("[...]"). Odpowiednio Wojewoda prawidłowo doręczył stronom postępowania zaskarżoną decyzję z 21 marca 2025 r. oraz zawiadomił o jej wydaniu poprzez stosowane ogłoszenia w BIP UM, na elektronicznej tablicy ogłoszeń UM [...] oraz w BIP [...], a także w prasie lokalnej ("[...]" z 25 marca 2025 r.). Odnosząc się do zarzutu pominięcia stron postępowania Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 11c specustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zgodnie na realizacje inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a. z zastrzeżeniem przepisów specustawy, co oznacza, że przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie tylko w takim zakresie, który nie został uregulowany przepisami specustawy. Ustawodawca przyznał zatem pierwszeństwo w stosowaniu przepisom procesowym specustawy, jako lex specialis wobec przepisów k.p.a. Zasada ta znajduje zastosowanie m.in. w odniesieniu do kwestii ustalania kręgu stron oraz zawiadamiania ich o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji, w tym również decyzji wydanej przez organ II instancji (art. 11f ust. 6 specustawy). Przepis szczególny, jakim jest specustawa, określa sposób zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (art. 11d ust. 5, 6, 7, 8) oraz o wydaniu decyzji (art. 11f ust. 3, 4, 5), posługując się pojęciem "pozostałych stron". Zgodnie z przepisami specustawy, zawiadomienia doręcza się jedynie właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, a pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczeń. Co więcej, przepis art. 11f ust. 3 specustawy wyraźnie stanowi, że decyzję, mimo iż kierowana jest do wszystkich stron postępowania, doręcza się jedynie wnioskodawcy. Ustawodawca nie przewidział więc zawężenia kręgu stron postępowania do konkretnych podmiotów, biorąc pod uwagę możliwość wykazania ograniczonych praw rzeczowych oraz innych praw do nieruchomości, interesu prawnego lub obowiązku przez podmioty niemożliwe do wskazania przez organ na podstawie złożonego wniosku. Z opisanym wyżej publicznym ogłaszaniem faktu wydania decyzji wiąże się najistotniejszy skutek prawnoprocesowy dla stron w postaci przyjęcia przez ustawodawcę domniemania prawnego, iż po upływie terminu 14 dni od dnia publicznego obwieszczenia nastąpiło doręczenie decyzji wszystkim tym stronom, którym decyzja ta nie została przesłana na piśmie. Poza wskazanymi formami publicznego ogłaszania o wydaniu decyzji, ustawodawca nałożył na organ orzekający obowiązek pisemnego zawiadomienia dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji o jej wydaniu. Z akt administracyjnych wynika, że działając w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., w związku z art. 11c i art. 11d ust. 5 specustawy, Wojewoda zawiadomił zarządcę drogi i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem (zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości) o zakończeniu postępowania dowodowego w toku postępowania administracyjnego. Pozostałe strony organ zawiadomił w drodze obwieszczenia, jak to wyszczególniono powyżej. Tak samo Wojewoda zawiadomił strony o wydaniu decyzji zgodnie z art. 11f ust. 3 i 6 specustawy - a więc w drodze obwieszczenia. Pismem z 21 marca 2025 r. zawiadomił o wydaniu decyzji właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem. Zasadnie przyjmuje zatem Wojewoda, że nie pominął żadnych stron postępowania i dokonał zawiadomień zgodnie z przepisami specustawy. Decyzja Wojewody zostana natomiast doręczona wniskodawcy oraz wnoszącym odwołania. Nadto wskazać należy, że zarzut pominięcia strony postępowania może skutecznie podnieść jedynie stona pominęta w sprawie, a taka sytyacja nie miała miejsca w toku postępowania. Nieuzasadniony okazał się zatem zarzut skarżącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W decyzji Wojewody odniesiono się również do sygnalizowanych przez skarżącego uchybień i w tym zakresie wskazano odpowiednie przepisy prawa regulujące kwestie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz przepisy prawa materialnego. Organ odwoławczy wyjaśnił także że zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, jednak organ odwoławczy nie uwzględnia cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Przy czym, interes społeczny nie jest jedyną przesłanką odmowy uwzględnienia cofnięcia odwołania. Użycie przez ustawodawcę spójnika łącznego "lub" oznacza, że dla nieuwzględnienia cofnięcia odwołania wystarczające jest spełnienie jednej z przesłanek z tego przepisu - naruszenie prawa lub naruszenie interesu społecznego. Oznacza to konieczność przeprowadzenia postępowania odwoławczego i zbadania prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, jak również prawidłowości wydanej przez ten organ decyzji. Na tej zatem podstawie organ nie uwzględnił cofnięcia odwołania spółki T. sp. z o.o. Wojewoda wskazał, że z uwagi na stwierdzone w toku postępowania braki i niejasności w analizowanej sprawie nie było możliwe uwzględnienie cofnięcia odwołania i umorzenie postępowania odwoławczego, co Sąd ocenia za prawidłowe. Brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego z odwołania spółki T. sp. z o.o. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Odnosząc się do kwestii umorzenia postępowania w części obejmującej określone w decyzji Prezydenta Miasta [...] działki, utrzymanej w mocy w tym zakresie przez Wojewodę, to organy wyjaśniły, że po korekcie działek dokonanej przez wnioskodawcę na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, po których ostatecznie "przebiega" przedmiotowa droga, działki te zostały usunięte z wniosku. Organ umorzył postępowanie w części dotyczącej realizacji inwestycji na nieruchomościach lub ich częściach, które zostały usunięte z wniosku Organ przyznał, że rozstrzygnięcie to, aczkolwiek pozbawione podstawy, pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Sąd podziela to stanowisko organu i to uchybienie procesowe ocenia jako nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Stanowiąca podstawę procedowania w kontrolowanym postępowaniu specustawa została przyjęta w celu realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Przedmiotem regulacji specustawy drogowej jest uproszczony tryb postępowania w sprawach związanych z realizacją dróg. Przepisy specustawy znajdują zastosowanie podczas procedowania wniosków inwestorów zmierzających do uzyskiwania pozwoleń na realizację inwestycji drogowych oraz nabywania nieruchomości pod drogi. W ramach ujednoliconej procedury, którą wieńczy wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, dokonywane jest ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego, a także zatwierdzenie podziału nieruchomości oraz oznaczenie nieruchomości, które przechodzą na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy specustawy drogowej stanowią normy szczególne względem prawa budowlanego, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych aktów prawnych. Złożenie przez inwestora wniosku o wydanie zezwolenia w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych uruchamia procedurę, w której rolą organów nie jest ocena racjonalności przyjętych rozwiązań. Decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z art. 11e specustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Rola organów w procedurze inwestycyjnej uregulowanej przepisami specustawy drogowej nie polega na aktywnym uczestnictwie w projektowanej inwestycji. Określenie przebiegu drogi, jej parametrów oraz usytuowania pozostaje w gestii zarządcy drogi. Dość powiedzieć, że to nie odczucia strony, lecz zamierzenie zarządcy drogi powinno determinować kształt przyjętych rozwiązań. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (zob. np. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; z dnia 5 września 2018 r., II OSK 1737/18; z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 203/17; z dnia 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18, CBOSA). Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Organy mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., II OSK 432/13, CBOSA). Nie stanowią przedmiotu kontroli organu II instancji oraz Sądu zagadnienia dotyczące zasadności i racjonalności realizacji przedmiotowej inwestycji, w tym w szczególności przyjętych rozwiązań projektu, ewentualnych odmiennych wariantów przebiegu drogi, infrastruktury towarzyszącej czy też szkody i ubytki wartości nieruchomości prywatnych. Roszczenia stron tym przedmiocie rozstrzyga się w odrębnym postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zadaniem organów oraz Sądu nie jest również przeprowadzenie szczegółowej oceny poszczególnych rozwiązań technicznych projektu budowlanego. Analiza materiałów postępowania prowadzi do wniosku, iż Wojewoda wywiązał się z obowiązków wynikających z przepisów specustawy drogowej, nie naruszając przy tym wskazanych w skardze zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Jak wskazano, organ uzyskał stanowisko inwestora w przedmiocie uwag formułowanych przez skarżącego. Z uwagi na prezentowane przez inwestora stanowisko, organ nie był władny dokonać ingerencji w kształt drogi publicznej, jak również nie dysponował kompetencją do dokonania zmian w zakresie podziału oraz wywłaszczenia działek będących w trwałym zarządzenie skarżącego. Mając na uwadze obszerność zgromadzonej dokumentacji oraz treść uzasadnienia decyzji Wojewody, należy przyjąć, iż organ podjął wszelkie niezbędne kroki w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, z uwzględnieniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz interesu osób trzecich. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego art. 113 ust. 2 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2024 r. poz. 1145, dalej “u.g.n.") to Sąd wskazuje, że przepis ten nie znajduje zastosowania do nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy specustawy. Przepis ten dotyczy wywłaszczania nieruchomości wskazanych w art. 112 ust 1 u.g.n. i następuje w drodze decyzji wydawanej na podstawie przepisów u.g.n. Odrębną regulację zawiera specustawa, która w art. 11 f ust 1 pkt 6 wskazuje, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 4 specustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Nadto przepis art. 23 specustawy zawiera normę o charakterze odsyłającym, zgodnie z którą przepisy u.g.n. mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 3 Nabywanie nieruchomości pod drogi. Powyższe koresponduje z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 2 pkt 11 u.g.n.). Nadto, jak wynika z orzecznictwa i art. 12 ust. 7 specustawy, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Prawidłowe jest również ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz dotychczasowego właściciela, którym był Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę (wyr. WSA w Gdańsku z 29.12.2016 r., sygn. akt II SA/Gd 641/16, CBOSA). Z powyższego przepisu wynika zatem również, iż możliwe jest wywłaszczenie nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zatem zarzut naruszenia art. 113 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, że nieruchomość Skarbu Państwa może podlegać wywłaszczeniu, a tym samym, że jest możliwe z tego tytułu ustalenie odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa. Wojewoda prawidłowo stwierdził, że w ramach specustawy drogowej nie tylko jednostka samorządu terytorialnego może utracić własność nieruchomości (także obciążonej prawem użytkowania wieczystego), ale również i Skarb Państwa może utracić własność nieruchomości w przypadku objęcia jej pasem drogowym przyszłej drogi publicznej (tak też NSA w wyr. z 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2014/14, CBOSA). Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisu art. 11a ust. 4 specustawy. Istotą sporu w tym zakresie jest odpowiedź na pytanie przy przedmiotowy odcinek drogi objęty przedmiotową inwestycją można zakwalifikować jako samodzielny funkcjonalnie etap drogi, czy też znajduje się on w powiązaniu z inną inwestycją i skutkiem tej jest kolejnym etapem budowy drogi o szerszym zasięgu. W ocenie skarżącego przedmiotowa inwestycja łączyć to z poprzednim etapem budowy ul. [...]. Skutkiem powyższego przekroczona zostanie długość 1 km, co skutkować będzie potrzebną uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji takiej inwestycji. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 62 i ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 ze zm., dalej "rozporządzenie") drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyższej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 zaliczają się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zadaniem organów obu instancji budowa przedmiotowego odcinka drogi oznaczonego w obowiązującym planie miejscowym symbolem 1KD-L i 2KD-L stanowi samodzielną inwestycję i nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Z projektu budowlanego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że droga ma w istocie zamknięty charakter: jej początek i koniec prowadzi do innych ulic i łączy dwa skrzyżowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że ocenę charakteru prawnego przedsięwzięcia należy odnieść do obiektywnych cech przedsięwzięcia, takich jak te wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jako przesłanki, które trzeba wziąć pod uwagę podczas rozstrzygania o obowiązku przeprowadzenia oceny w przypadku przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. Obejmują one zróżnicowane dane, w tym techniczne, obrazujące skalę przedsięwzięcia i jego możliwy wpływ na środowisko i na zdrowie ludzi. Oczywiście, jednym z istotnych czynników w tym zakresie jest usytuowanie przedsięwzięcia i jego powiązanie z innymi przedsięwzięciami, powodującymi m.in. kumulowanie się na określonym obszarze oddziaływań z wielu źródeł. Żadne przedsięwzięcie nie funkcjonuje w całkowitym oderwaniu od otoczenia, w tym bez powiązań z innymi elementami szeroko rozumianej infrastruktury, zresztą tego rodzaju izolacja podważałaby potrzebę przeprowadzania oceny środowiskowej. Dotyczy to zwłaszcza przedsięwzięć będących drogami, które zawsze są częścią większej całości, składając się na cały system komunikacyjny. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji słusznie Odwołać zatem należy się w takich okolicznościach do kryterium samodzielności funkcjonalnej, zakładającego, że inwestycja drogowa stanowi jedno przedsięwzięcie, jeżeli po jej zrealizowaniu będzie funkcjonować, tj. spełniać zakładane cele polegające na usprawnieniu ruchu, niezależnie od tego, czy pozostałe elementy projektowanego większego systemu drogowego zostaną zrealizowane, czy też nie. Inwestycja, o którą chodzi w niniejszej sprawie, bezsprzecznie spełnia to kryterium. Była ona wprawdzie wyodrębniona jako zadanie z większego założenia budowlanego, lecz służyła ona wykonaniu drogi o określonym, podwyższonym standardzie pomiędzy ściśle wskazanymi odcinkami, łączącymi określone węzły i skrzyżowania. Odcinki te mają charakter zamknięty i samodzielny względem reszty układu drogowego miasta, gdyż stanowią trasę o wyznaczonym początku i końcu, na którą pojazdy będą się mogły dostać i po której pokonaniu będą mogły kontynuować jazdę po innych drogach. Jest to więc autonomiczne rozwiązanie komunikacyjnej polepszające warunki ruchu drogowego w oznaczonej części miasta. Wątpliwości mogłoby natomiast budzić tylko takie zamierzenie inwestycyjne, w którym odcinek pomiędzy dwoma skrzyżowaniami czy węzłami byłby podzielony na pododcinki traktowane jako odrębne przedsięwzięcia, ponieważ wówczas wykonanie wyłącznie jednego z takich pododcinków nie przyczyniłoby się do usprawnienia ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej powyższych przepisów rozporządzenia nie można rozumieć w ten sposób, że w przypadku budowy drogi obliczanie jej długości oznacza sumowanie poszczególnych odcinków ulic stanowiących jej odgałęzienia, tworzących połączenia komunikacyjne z projektowaną drogą. Zaznaczyć należy, że sporny odcinek drogi stanowi trasę o wyznaczonym początku i końcu, jest to więc autonomiczne rozwiązanie komunikacyjne polepszające warunki ruchu drogowego w oznaczonej części miasta. Jak wynika z projektu budowlanego, spełnione zostało kryterium samodzielności funkcjonalnej, zakładające, że inwestycja drogowa stanowi jedno przedsięwzięcie, jeżeli po jej zrealizowaniu będzie funkcjonować, tj. spełniać zakładane cele polegające na usprawnieniu ruchu. Wątpliwości mogłoby natomiast budzić tylko takie zamierzenie inwestycyjne, w którym odcinek pomiędzy dwoma skrzyżowaniami byłby podzielony na pododcinki traktowane jako odrębne przedsięwzięcia, ponieważ wówczas wykonanie wyłącznie jednego z takich pododcinków nie przyczyniłoby się do usprawnienia ruchu drogowego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1605/13 i z 3 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 31/21, CBOSA). Z akt sprawy wynika, że analizowana inwestycja, stanowi część układu drogowego Miasta [...], mająca początek na przedłużeniu istniejącego odcinka ul. [...] i przebiegająca od zjazdu z drogi wewnętrznej (ul. H. T.) na odcinek drogi 1KD-L (ul. [...]), poprzez skrzyżowanie drogi 1KD-L z drogą 2KD-L, aż do skrzyżowania drogi 2KD-L z ul. [...]. Sporna inwestycja ma zatem charakter samodzielny i ma na celu połączenie istniejących ulic. W ocenie Sądu, takie przedsięwzięcie nie wpisuje się w niedozwoloną praktykę sztucznego dzielenia jednego przedsięwzięcia wymagającego oceny oddziaływania na środowisko na kilka mniejszych, które ze względu na swoje parametry, oceny tej nie wymagają. Praktyka ta określana jako "salami slicing" zmierza do uniknięcia przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem mamy do czynienia z jednym przedsięwzięciem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 62 ustawy środowiskowej, nie zaś z kilkoma przedsięwzięciami powiązanymi. Nie można zatem podzielić również zarzutu dotyczącego naruszenia art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez brak uwzględnienia aspektu kumulowania się oddziaływań zamierzonego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami. Przedstawione okoliczności doprowadziły Sąd do przekonania, że skarga skaranego Ośrodka Wychowawczego w [...] nie zawierała usprawiedliwionych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z 18 czerwca 2024 r. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił w całości, jak orzekł w wyroku.