IV SA/Po 505/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...] /-/I. Kucznerowicz /-/JK. Stankowski /-/P.Miładowski IV SA/Po 505/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 2 pkt 5, art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r., nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej na rzecz P., Ł. i Sz. P. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta P. podał, iż z załączonego do wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej dla Ł., P. i S. P. wyroku Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] października 2004 r. o sygnaturze akt [...] wynika, że na rzecz D.P. zasądzono kwotę [...] zł miesięcznie od dnia [...] lipca 2001 r. tytułem zaspokojenia potrzeb rodziny. Zdaniem organu, nie było to równoznaczne z zasądzeniem świadczeń alimentacyjnych. Prezydent Miasta P. wskazał, że zgodnie z art. 445 k.p.c. postanowienie o zaspokojeniu potrzeb rodziny wydawane jest do czasu ogłoszenia wyroku o rozwodzie, po czym traci moc. Od powyższej decyzji D.P. wniosła odwołanie podnosząc, iż zgodnie z przedstawionym wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] października 2004 r. do zaliczki alimentacyjnej są uprawnieni jej synowie: Ł., P. i S. Ponadto skarżąca podniosła, że do wyroku Sądu Rejonowego w P. nie ma zastosowania art. 445 k.p.c., a wyrok ten jest równoznaczny z zasądzeniem świadczeń alimentacyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. W uzasadnieniu podniosło, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy osobą uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługuje osobie, która jest uprawniona do świadczenia alimentacyjnego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Organ podniósł, że z przedłożonego wyroku Sądu Rejonowego w P.wynika, że został on wydany po rozpoznaniu sprawy zarówno z powództwa synów D.P. przeciwko ojcu dzieci – K.P. o alimenty, jak i z powództwa samej D.P. przeciwko mężowi o zaspokojenie potrzeb rodziny. Rozróżnienie świadczeń pozwoliło na ustalenie, że alimenty nie są równoznaczne ze świadczeniem na zaspokojenie potrzeb rodziny. Prezydent Miasta P. wskazał, że Sąd Rejonowy zasądził tylko na rzecz D.P. świadczenie tytułem zaspokojenia potrzeb rodziny, a w pozostałym zakresie powództwo oddalił. Wyrok stanowił zatem tytuł wykonawczy do dochodzenia tylko świadczenia na zaspokojenie potrzeb rodziny, a nie stanowił podstawy do dochodzenia roszczeń z tytułu alimentów na dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło ponadto, iż z art. 7 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej wynika, że zaliczka alimentacyjna przysługuje na rzecz dzieci. Świadczenie o zaspokajanie potrzeb rodziny zostało zasądzone na rzecz D.P., co nie jest równoznaczne z zasądzeniem na rzecz dzieci świadczeń alimentacyjnych. Organ wskazał, iż świadczenie zostało orzeczone na rzecz matki bez wyszczególnienia sum przypadających na poszczególne osoby. Również z przepisów regulujących sposób ustalania wysokości zaliczki alimentacyjnej wynika, że świadczenie alimentacyjne jest ustalane na poszczególne dzieci i wysokość tego świadczenia jest przypisywana każdemu dziecku odrębnie. W ocenie organu, skoro z przedłożonego wyroku wynika, że wysokość zasądzonego świadczenia została określona ogólnie, bez wskazywania kwot przypadających na poszczególne dzieci, zasądzone tym wyrokiem na rzecz D.P. świadczenie nie może być traktowane jako świadczenia alimentacyjne w rozumieniu przedmiotowej ustawy. Organ odwoławczy przyznał, że powołanie przez organ pierwszej instancji art. 445 k.p.c. było dlań niezrozumiałe, jednakże w całokształcie decyzję należało uznać za zgodną z prawem. D.P. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podniosła, iż nie może się zgodzić z przesłankami decyzji organu drugiej instancji, ponieważ z rozstrzygnięcia i uzasadnienia przedłożonego wyroku Sądu Rejonowego w P. wynika, że zasądzona kwota na zaspokojenie potrzeb rodziny przysługuje na rzecz każdej z osób uprawnionych, czyli na rzecz matki i dzieci. W ocenie skarżącej wysokość świadczenia jest automatycznie dzielona na wszystkie uprawnione osoby. Powołała się przy tym na wyliczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, potwierdzające jej stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaznaczył dodatkowo, iż załączone do skargi kserokopie dokumentów nie wnoszą nowych okoliczności do sprawy. Decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie miała zastosowania w postępowaniu, a uzasadnienie wyroku Sądu Rejonowego nie potwierdza twierdzeń skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji publicznej w danej sprawie, zatem jego kontrola zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie Sąd uznał, iż organy orzekające naruszyły przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Skutkowało to koniecznością uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2005 r. W sprawie, zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, uczyniły zasadniczym motywem rozstrzygnięcia treść art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, w brzmieniu nadanym przez art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 164, poz. 1366). Art. 2 pkt 5 tej ustawy stanowi, iż "osobą uprawnioną" w myśl ustawy jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli: – osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, – osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej trzech miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona, – jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy zaliczka alimentacyjna przysługuje uprawnionej osobie do ukończenia 18 roku życia, a w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Przepisy ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie definiują pojęcia "świadczenia alimentacyjnego". W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano wprawdzie, iż ustawa ma na celu zapewnienie dostarczania środków utrzymania osobom uprawnionym do alimentów w rozumieniu art. 128 i nast. k.r.o. (por. pkt. I.1 uzasadnienia projektu, Sejm RP IV kadencji, nr druku: 3393), niemniej może być ono traktowane jedynie jako wskazówka odnośnie zamysłu ustawodawcy (Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Ars Boni et Aequi, Poznań 1997, s. 168). Ustalenie pojęcia "świadczenia alimentacyjnego" należy odnieść do ustawy kompleksowo regulującej rozważaną dziedzinę prawa – Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Ze względu na sposób posłużenia się przez ustawodawcę tym pojęciem (art. 133, 134, 135, 136, 137, 144 k.r.o.), jako odnoszącym się do szeroko rozumianych świadczeń na utrzymanie członków rodziny i innych osób (art. 144 k.r.o.), należy przyjąć, iż obejmuje ono: a) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, obciążający krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (obowiązek alimentacyjny – art. 128 i nast. k.r.o.); b) obowiązek zaspokajania potrzeb rodziny (art. 27 k.r.o.); c) obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji (art. 60, art. 614 § 4); d) świadczenia na rzecz dziecka od męża jego matki, nie będącego jego ojcem; świadczenia na rzecz dziecka od żony jego ojca, nie będącej jego matką oraz świadczenia na rzecz męża matki dziecka, nie będącego jego ojcem jak i żony ojca dziecka, nie będącej matką dziecka (art. 144 k.r.o.). W sprawie, przedłożonym przez skarżącą wyrokiem Sądu Rejonowego w P. zasądzono na jej rzecz świadczenie na zaspokojenie potrzeb rodziny. W ocenie Sądu Najwyższego "z samego charakteru świadczeń alimentacyjnych, w tym świadczeń z art. 27 k.r.o., wynika, że ich celem jest dostarczenie uprawnionemu środków do zaspokojenia jego bieżących potrzeb" (wyrok z dnia 7 lipca 2000 r. , sygn. akt III CKN 1015/00, opubl. Lex nr 51875). O alimentacyjnym charakterze świadczeń na podstawie art. 27 k.r.o. przesądził ponadto Sąd Najwyższy w uchwale całej Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 16 grudnia 1987 r. , sygn. akt III CZP 91/86; opubl. OSNC 1988/4/42. Zgodnie z treścią uzasadnienia przedłożonego wyroku Sądu Rejonowego w Poznaniu (s. 12) oparcie podstawy żądania przez stronę powodową na art. 27 k.r.o. wyklucza jednoczesne roszczenie o zasądzenie alimentów na podstawie art. 133 § 1 k.r.o. i art. 135 k.r.o. na rzecz członków rodziny objętej żądaniem tytułem zaspokojenia potrzeb rodziny. Sąd ten podkreślił również, że "co do zasady zaspokojenie potrzeb uprawnionych dzieci odbywa się w ramach obowiązku ustanowionego w art. 27 k.r.o.", natomiast orzekając alimenty w wysokości wskazanej, brał pod uwagę konieczność zaspokojenia potrzeb wspólnych dzieci stron (s. 15). Nie powinno więc być wątpliwości, że zasądzone tym wyrokiem świadczenie nie jest przeznaczone wyłącznie dla skarżącej, ale również (a nawet przede wszystkim) dla jej dzieci. Mając na względzie powyższe oraz z uwagi na brak stosownej definicji legalnej w samej ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej należy stwierdzić, iż świadczenia zasądzone w oparciu o art. 27 k.r.o. mieszczą się w pojęciu "świadczeń alimentacyjnych" w rozumieniu tej ustawy. Prowadzi to do wniosku, że organy pierwszej i drugiej instancji wydały decyzje z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Uchybienie obejmowało błędną wykładnię prawa polegającą na przyjęciu a priori, że w świetle z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, w brzmieniu nadanym przez art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 164, poz. 1366), świadczenie zasądzone na rzecz skarżącej w oparciu o art. 27 k.r.o. nie stanowi "świadczenia alimentacyjnego", które w świetle przepisów ustawy uprawnia do ubiegania się o zaliczkę alimentacyjną. Świadczenie zasądzone na podstawie art. 27 k.r.o. nie wyklucza możliwości ubiegania się o zaliczkę alimentacyjną zgodnie z ustawą o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Uzupełniając należy dodać, iż nieobowiązująca już ustawa z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 45, poz. 200) także posługiwała się pojęciem świadczeń alimentacyjnych (art. 1 ustawy). Pomoc finansową z funduszu – na co słusznie wskazuje skarżąca załączając decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2001 r. – przyznawano także w odniesieniu do poszczególnych osób uposażonych (m.in. dzieci) na podstawie wyroku zasądzającego świadczenie na zaspokojenie potrzeb rodziny. Porównanie art. 4 ustawy o funduszu alimentacyjnym, zgodnie z którym świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie, dla której alimenty zostały ustalone tytułem egzekucyjnym pochodzącym od sądu (jeżeli egzekucja tych alimentów okazała się bezskuteczna) oraz przepisu art. 2 ust. 5 zd. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie uzasadnia ograniczenia zakresu podmiotowego drugiego przepisu jedynie do osób formalnie występujących jako strona w procesie cywilnym. Celem ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest wsparcie finansowe osób, w szczególności dzieci, których rodzice nie są w stanie wyegzekwować od dłużników alimentacyjnych środków ich utrzymania. Jako, że roszczenie o zaspokojenie potrzeb rodziny obejmuje świadczenie alimentacyjne, a rodzic ma prawny obowiązek zaspokoić z otrzymanych kwot potrzeby dzieci (art. 23, 27 k.r.o.), to należy przyjąć, iż dziecko jest w tym wypadku osobą uprawnioną do świadczenia w rozumieniu art. 2 ust. 5 ustawy. Wykładnia ograniczająca pomoc finansową państwa w postaci zaliczki alimentacyjnej jedynie do dzieci, których rodzice wytoczyli w ich imieniu powództwo z art. 133 k.r.o. i wyłączająca tę pomoc w stosunku do dzieci, jakich rodzice zdecydowali oprzeć powództwo przeciwko małżonkowi na art. 27 k.r.o. byłaby sprzeczna z celami prawodawcy wyrażonymi w art. 72 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP (Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka). Co więcej, Sąd zauważa, iż dziecko – z uwagi na brak albo ograniczoną zdolność do czynności prawnych – nie może samo, świadomie decydować trybie dochodzenia środków na jego utrzymanie (art. 27 k.r.o. albo 133 k.r.o.). Przyjmuje się natomiast, że wybór tego trybu należy do rodzica (por. Marek Sychowicz [w:] Kazimierz Piasecki - red., Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2005 r. s. 131). Wystąpienie przez rodzica z powództwem z art. 27 k.r.o. nie powinno uzasadniać gorszego traktowania dziecka w zakresie pomocy państwa, albowiem urągałoby zasadzie równości z art. 2 Konstytucji RP. Można także zasygnalizować, iż to właśnie art. 27 k.r.o. jest preferowaną przez ustawodawcę drogą dochodzenia środków na utrzymanie rodziny, w szczególności w przypadkach gdy nastąpił czasowy rozkład pożycia małżonków. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien uwzględnić podniesione powyżej okoliczności oraz rozważyć fakt, iż osobami faktycznie przysporzonymi na podstawie wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2004 r. sygn. akt [...] są dzieci skarżącej: Ł.P., P.P. oraz S.P. Z wymienionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. /-/I. Kucznerowicz /-/JK. Stankowski /-/P.Miładowski KB/