IV SA/Po 510/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]" w P. z dnia [...] września 2011r. znak [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. przyznaje adwokatowi T.K. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie [...] ([...]) zł podwyższone o kwotę [...] ([...]) zł stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]" decyzją z dnia [...].12.2009 r. nr [...] ustalił opłatę adiacencką w kwocie [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność P.N., położonej w P. przy ulicy F.Z. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem drogi oraz zobowiązał P.N. do wniesienia ww. opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez P.N. decyzją z dnia [...].10.2010 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło organowi I instancji brak właściwej analizy operatu szacunkowego i wskazało, że wydana decyzja nie posiada pełnego uzasadnienia faktycznego. Ponadto, zdaniem Kolegium organ I instancji przed wydaniem decyzji orzekł co do istoty i "ustalił wysokość opłaty adiacenckiej mimo, że jest to materia zastrzeżona do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej". Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]" decyzją z dnia [...].09.2011r., nr [...] działając na podstawie na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) art. 145, art. 146, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r . Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.), uchwały Nr XLII/445/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania infrastruktury technicznej (Dz.U. Woj. Wlkp. z 2004r., Nr 83, poz. 1717) ponownie ustalił opłatę adiacencką dla P.N. w kwocie [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości posiadanej przez niego nieruchomości spowodowanego wybudowaniem drogi. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji przeanalizował dokumenty dotyczące inwestycji i na ich podstawie stwierdził, że wszczęcie postępowania było uzasadnione, ponieważ w ramach inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] .05.2006 r. na ulicy F.Z., przy której położona jest nieruchomość P.N., wybudowano drogę. Wcześniej ulica ta miała nawierzchnię ziemną, a zatem nie była zabudowana drogą. Z uzasadnienia decyzji wynika, że protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania zrealizowanej inwestycji dokonano w dniu 18.12.2006 r. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.07.2009 r., sygn. akt I OPS 4/09 trzyletni termin, o którym mowa wart. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W przedmiotowej sprawie decyzja organu pierwszej instancji wydana została w przewidzianym prawem terminie. Ponadto wskazano, iż w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r.. sygn. akt II SA/Gd 634/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że nie będzie podstawą do umorzenia postępowania fakt, iż upłynął 3 letni termin wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n., jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona stronie. Funkcją terminu określonego w tym przepisie jest ograniczenie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji doręczył decyzję w tym terminie, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez ten organ ze swoich uprawnień. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał również, że w dniu 30.12.2010 r. rzeczoznawca majątkowy M.C. potwierdził aktualność operatu szacunkowego z dnia 28.10.2009 r. poprzez umieszczenie w nim stosownej klauzuli, a zatem operat ten może być nadal wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony (art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W wyniku weryfikacji operatu szacunkowego stwierdzono, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Operat jest spójny i logiczny, a wynikające z niego wartości wiarygodne. W tych okolicznościach przyjęto go jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy ulicy F.Z. [...] przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po wybudowaniu drogi wynosi [...] zł. W wyniku wybudowania drogi wartość tej nieruchomości wzrosła zatem o kwotę [...] zł., która stanowiła podstawę do wyliczenia opłaty. P.N. kwestionując powyższą decyzję wniósł odwołanie podnosząc, iż sieć kanalizacyjną wybudowano jedynie w 50% z dotacji Miasta - reszta została wykonana w czynie społecznym. Kolektor został wybudowany w 1987 r. a więc nie można go było drugi raz zbudować. Ponadto Skarżący wskazał, iż ulica jest bardzo ruchliwa co obniża wartość nieruchomości. W odwołaniu podniesiono również, że protokół zdawczo-odbiorczy ulicy dotyczy jej przebudowy na szerszym odcinku niż wynikało to z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący zarzucił również, że decyzja została wydana po upływie 3 lat od oddania inwestycji. Pismem z dnia 10.11.2011 r. Skarżący uzupełnił swe odwołanie o dokumenty przedstawiające jego stan majątkowy i zdrowotny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...].12.2006 r., dokonano odbioru inwestycji polegającej na przebudowie ulicy Z. i T. w P. Od tego dnia stworzono właścicielowi nieruchomości warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Zatem organ I instancji wydając pierwszą decyzję zachował trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej. Bez znaczenia jest przy tym czy decyzja tutejszego Kolegium zostanie wydana po 18.12.2009 r. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.07.2009 r., sygn. akt I OPS 4/09 trzyletni termin, o którym mowa wart. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 634/08, w którym Sąd stwierdził, że nie będzie podstawą do umorzenia postępowania fakt, iż upłynął 3 letni termin wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n., jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona stronie. Funkcją terminu określonego w tym przepisie jest ograniczenie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji doręczył decyzję w tym terminie, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez ten organ ze swoich uprawnień. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego oznacza, iż zaskarżona decyzja wydana została z zachowaniem terminu do jej wydania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, ze właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W tej sytuacji, skoro zaistniały okoliczności wymienione w przepisie art. 144 u.g.n. i nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, wykazany przez rzeczoznawcę majątkowego, spowodowany budową drogi, możliwe było wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką i zobowiązanie właściciela nieruchomości do jej zapłaty. Głównym dowodem w niniejszej sprawie, stanowiącym podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy, określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej w stanie przed jak i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej - w tym przypadku drogi. SKO podniosło, iż organ I instancji dokonał analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym i prawnym. Operat sporządzono z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z póżn. zm.), także standardów zawodowych oraz specyfiki badanej nieruchomości (wielkość, możliwość zagospodarowania) i terenu, na którym jest położona (otoczenie, sąsiedztwo, jakość dróg dojazdowych i dostęp do uzbrojenia). Operat szacunkowy sporządzony został w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ I instancji dokonał oceny operatu będącego podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej i przeniósł wyniki tej analizy do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że brak jest podstaw do uznania, że budowa drogi miała związek z budynkiem mieszkalnym zrealizowanym przez Spółdzielnię Mieszkaniową "W." przed rokiem 2000. Organ odwoławczy podkreślił, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej jedyną ulgą jaką przewidział Ustawodawca jest rozłożenie opłaty na raty, nie dłużej niż 10 lat - zgodnie z art. 141 u.g.n.. Strona z takim wnioskiem wystąpiła i uzyskała rozłożenie należności na 5 rat. Odnosząc się do zarzutów skarżącego stwierdzono również, że rzeczoznawca może przyjąć nieruchomości do porównań z różnych terenów gminy lub gmin - najistotniejsze jest, aby uwzględnił cechy różniące te nieruchomości od nieruchomości wycenianej. W niniejszej sprawie rzeczoznawca opisał te cechy i uwzględnił różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a porównywanymi. P.N. kwestionując powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc zarzuty tożsame z zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji, akcentując zarzut naruszenia przepisanego terminu w sprawach ustalenia opłaty adiacenckiej oraz zarzut nierównego traktowania właścicieli nieruchomości przy całej ul. F. Z., bowiem nie obciążoną ww. opłatą adiacencką właścicieli od numeru domów [...],[...],[...],[...],[...], zespolony blok [...] (S.M. W.), [...],[...],[...],[...],[...]. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa formalnego, a przede wszystkim prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 145 ust. 1 u.g.n. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką m.in. po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w tym dniu obowiązywała stosowna uchwała rady gminy, wskazująca stawkę procentową opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Spełnienie warunku obowiązywania wymaganej uchwały jest w niniejszej sprawie poza sporem. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest wiec rozstrzygnięcie czy w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do naliczenia skarżącemu opłaty adiacenkiej, tj. stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz zachowanie terminu określonego dla ustalenia przedmiotowej opłaty. W pierwszej kolejności należy uwzględnić, że zgodnie z w/w art. 145 ust. 2 u.g.n., ustawodawca przyznając organowi możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, ograniczył możliwość jej wydania w określonym czasie liczonym od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W orzecznictwie przyjmuje się, iż - co do zasady - początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej tj. daty, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 1648/99, LEX nr 55778, z dnia 5 grudnia 2000r., sygn. akt I SA1684/99, LEX nr 55738, z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 273/99, LEX nr 57190, z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 408/05, LEX nr 194020, z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1315/06, LEX nr 374411) jest data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. W okolicznościach niniejszej sprawy dniem stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi był dzień 18.12.2006r., tj. protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania zrealizowanej inwestycji. Ustaliwszy początek biegu terminu do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacancką należy stwierdzić, że termin określony w przepisie art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego, będącym terminem zawitym, a co za tym idzie, nie podlegającym przedłużaniu ani przywróceniu. Po jego upływie, właściwy organ traci kompetencje do orzekania. Przy czym podkreślić należy, że decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko wskazać należy na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt I OSP 4/09) w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu cytowanej uchwały zawarte zostało również stanowisko Sądu wraz z uzasadnieniem odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną, w którym Sąd uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie i został przedstawiony w zaskarżonej decyzji. Tym niemniej w niniejszej sprawie należy mieć na względzie, że decyzja organu I instancji z dnia [...].09.2011r., nr [...] została wydana po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...].12.2009 r. nr [...]. Kwestia kompetencji do wydania orzeczenia przez właściwy organ, ograniczonej terminem prawa materialnego, była już rozstrzygana w orzecznictwie sądowym m.in. na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Powyższy przepis przewiduje, że właściwy organ może wnieść sprzeciw do zgłoszenia budowlanego w terminie 30 dni od tego wniesienia. Inwestorowi służy prawo wniesienia odwołania od decyzji w sprawie sprzeciwu do organu II instancji. Ten organ, stosownie do art. 138 kpa, może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, uchylić ją i jednocześnie zmodyfikować /orzec reformacyjnie/, a także uchylić i przekazać sprawę sprzeciwu do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, który jednak ma prawo wydać nową decyzję o sprzeciwie tylko wtedy, gdy jeszcze nie upłynął 30-dniowy termin od dokonania zgłoszenia, a więc jeszcze w ramach kompetencji określonej w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji o sprzeciwie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy nie powoduje więc przedłużenia materialno-prawnego terminu kompetencji organu do wniesienia sprzeciwu, określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (zob. np. wyrok NSA z dnia 29.05.2012r. sygn. akt II OSK 422/11 www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Sądowi znany jest z urzędu pogląd powołany przez organy I i II instancji, że termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n. nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje się, iż funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08, niepubl.). Sąd w niniejszym składzie nie podziela jednak powyższego poglądu. Jak wskazano bowiem wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z.R. Kmiecik: Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268). Ponadto, gdyby celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to ustawodawca intencję taką mógłby czytelnie wyrazić poprzez określenie, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję. Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012r. sygn. akt IV SA/Po 183/12 (Lex nr 1213333), że późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3- letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego tj. traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu wymienionego wyroku zaprezentowana została szeroka argumentacja popierająca powyższe stanowisko, wraz z orzecznictwem (szerszy wywód w tym zakresie na rzecz akceptowanej tu tezy zaprezentowano w artykule P. Daniela i A. Skomry przyjętego do publikacji w "Finansach komunalnych"). Uwzględniając więc fakt, że protokolarny odbiór końcowy i przekazanie do użytkowania zrealizowanej inwestycji drogowej nastąpiło w dniu 18.12.2006r. stwierdzić należy, że 3 letni termin upłynął z dniem 18.12.2009r. Oznacza to, że organ I instancji wydając decyzję z dnia [...].09.2011r., nr [...] ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej uchybił terminowi, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. Wobec powyższego zasadnym jest uchylenie decyzji organów administracyjnych I i II instancji. Przyjmując, że decyzja organu I instancji została wydana po upływie terminu do jego wydania, zbędną stała się ocena pozostałych zarzutów skargi, albowiem brak było podstaw w przedmiotowej sprawie do ustalenia opłaty. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.