IV SA/Po 513/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska(spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] 2. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę 757,- (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski jh Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta P. po rozpoznaniu wniosku T. L. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie i zamianie kształtu dachu istniejącego budynku jednorodzinnego ( w związku z planowanym odstępstwem od obowiązującego pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...]czerwca 1985 r.). W zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ określił następujące warunki: 1. Przeznaczenie terenu: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej; 2. Wymagania dotyczące nowej zabudowy: - Linie zabudowy: nieprzekraczalna linia zabudowy - bez zmian, 2,Om od granicy działki nr 126/2; pozostałe odległości od granic działki zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75/2002 poz. 690 ze zmianami); - Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu: maksymalnie 37% powierzchni wnioskowanego terenu dla całej zabudowy kubaturowej -istniejący budynek oraz projektowana rozbudowa; - Szerokość elewacji frontowej: maksymalnie 9,0m od strony działki nr [...], z zachowaniem wyznaczonych linii zabudowy oraz odległości wynikających z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: maksymalnie trzy kondygnacje nadziemne o wysokości maksymalnie 9,0m od poziomu terenu dla całkowitej wysokości budynku mieszkalnego, przy czym od strony granicy z działką nr [...] położoną przy ul [...] trzecia kondygnacja winna być wycofana o 3,0 m względem lica budynku; - Geometria dachu : dach płaski; - Miejsca parkingowe: pełne potrzeby parkingowe należy zapewnić na terenie działki inwestora w ilości minimum 2 miejsca parkingowe na 1 mieszkanie; W zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ wskazał, iż zgodnie z opinią Zarządu Dróg Miejskich nr [...] obsługa komunikacyjna działki nr [...], na której planowana jest w/w inwestycja może odbywać się wyłącznie zjazdem z drogi wewnętrznej zlokalizowanej na dz. nr [...], nr [...] i nr [...], włączonej do ul. [...] oraz do ul. [...] (drogi publiczne). Przedmiotowa droga wewnętrzna nie jest administrowana przez Zarząd Dróg miejskich oraz nie figuruje w załączniku do Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta P. w sprawie przejęcia przez ZDM dróg wewnętrznych; bezpośredni zjazd na działkę z drogi wewnętrznej nie podlega uzgodnieniu z tut. Zarządem Dróg Miejskich. Powyższe wymaga natomiast wyprzedzającego uzgodnienia zarządcy w/w drogi wewnętrznej. Brak zgody oznacza, że inwestycja nie może być zrealizowana, gdyż nie posiada dostępu do drogi publicznej. Pełne potrzeby parkingowe należy zapewnić na terenie działki Inwestora. Organ wskazał, iż inwestor przedłożył umowę najmu części nieruchomości gruntowej o ozn. geod nr [...], ark. [...], zawartą w dniu [...] czerwca 2008 r. w P. pomiędzy Miastem P. a Panią A. O.-L. i Panem T. L.. Organ wskazał, iż obsługa komunikacyjna dla planowanej inwestycji jest zapewniona zgodnie w/w umową najmu. Zasilania w energię elektryczną, zasilania w wodę, odprowadzania ścieków, dostawa gazu ma następować zgodnie z opiniami ENEA S.A Aquanet S.A. oraz W. Operatora Systemu Dystrybucyjnego Sp. z o.o. natomiast odprowadzanie wód deszczowych ma następować na teren własnej działki. Określając inne warunki organ nakazał, aby w projekcie budowlanym określić szerokość pasa roboczego dla sieci i przyłączy prowadzonych na gruntach Skarbu Państwa i miasta P. poza liniami rozgraniczającymi ulic. Jest to niezbędne do zawarcia na okres budowy umowy dzierżawy gruntu z Zarządem Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ". Wszelkie kolizje z infrastrukturą techniczną znajdującą się w obrębie terenu inwestycji należy uzgodnić z właścicielem infrastruktury. Zgodnie z opinią ENEA Operator Sp. z o.o., na terenie objętym inwestycją istnieje sieć elektroenergetyczna. Podczas prac budowlanych należy od tej sieci zachować normatywne odległości zgodnie z obowiązującymi przepisami i zalecanymi normami. W przypadku kolizji planowanej zabudowy z istniejącą siecią należy wystąpić do ENEA Operator Sp. z o.o. Rejon Dystrybucji P. z odrębnym wnioskiem o określenie warunków usunięcia tej kolizji. Realizacja usunięcia kolizji (przebudowy sieci) odbywać się będzie kosztem i staraniem zainteresowanej Strony. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł zarówno inwestor T. L. jak uczestnik postępowania S. M.. W uzasadnieniu odwołania inwestor podniósł, iż nieprzekraczalna linia zabudowy od granicy z działką [...] wg aneksu do pozwolenia na budowę wynosi 1,5 m, a nie 2,0 m oraz że szerokość elewacji frontowej wg. pozwolenia na budowę wynosi 9,90, a nie 9,0 m. Natomiast uczestniczka postępowania w uzasadnieniu odwołania podniosła, iż organ administracji wydając zaskarżoną decyzję całkowicie zignorował zastrzeżenia zawarte w jej piśmie skierowanym do Urzędu Miasta P. Strona podniosła, iż stanowczo sprzeciwia się jakiejkolwiek niezgodnej z prawem inwestycji, naruszającej jej prawa jak i całej lokalnej społeczności, powodującej trwałe i praktycznie nieodwracalne zakłócenie ładu architektonicznego dzielnicy. Strona wskazała, że planowana inwestycja jest ewidentnie sprzeczna z charakterem miejscowej zabudowy, narusza ład i klarowną koncepcję lokalnego układu architektonicznego i wpłynie w sposób oczywiście niekorzystny tak na jej nieruchomość jak i na sąsiednie i to nie tylko przy ul O.. Ze zgromadzonego materiału wynika, iż przy podjęciu decyzji za priorytetową uważa się taką analizę urbanistyczną, która ma przychylić się do wniosku inwestora poprzez znalezienie uzasadnienia dopuszczalności zabudowy trzykondygnacyjnej. Zasadniczym elementem, który trzeba uwzględnić przy ocenie ewentualnej dopuszczalności tak wysokiej zabudowy może być wyłącznie profesjonalnie przeprowadzona analiza urbanistyczna. W ocenie odwołującej, w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze schematycznym i ewidentnie tendencyjnym podejściem do takiego opracowania, prowadzącym do niejasności i nieporozumień. Zdaniem odwołującej, niedopuszczalne jest oderwanie przedmiotowej analizy od rozstrzygnięć miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wprawdzie utracił ważność w wyniku bezczynności ze strony władz miasta, lecz stanowi dla osiedlonych na tym terenie mieszkańców nienaruszalne prawo nabyte. Jego istotnym elementem jest uprawnienie do zamieszkiwania w dzielnicy domów jednorodzinnych o zabudowie ekstensywnej, zgodnie z ukształtowaną historycznie strukturą osadnictwa typowego dla "S. W.". Dalej skarżąca podniosła, iż niewybaczalnym błędem oraz absolutnym brakiem profesjonalizmu byłoby zaliczenie do obszaru analizy urbanistycznej trzypiętrowego budynku wielorodzinnego wybudowanego wzdłuż ul. W., usytuowanego w obszarze określonym w planie miejscowym, który wyłącznie z winy i zaniedbania władz miejskich utracił swoją ważność, jako obszar przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną w przeciwieństwie do obszaru, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja. Skarżąca wyjaśniła, iż obszar ten był przeznaczony w ówczesnym planie wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną. Odwołująca podniosła także, iż istniejący trzypiętrowy budynek bloku wielorodzinnego znajduje się nie przy ul. O. a przy ul. W., która to ulica ma skrajnie odmienny charakter - zbiorczy i tranzytowy i przebiega przez nią kilka linii tramwajowych i autobusowa. Zatem zamysł urbanistyczny, będący u podstaw usytuowania tego budynku był specyficzny, albowiem chodziło o bardziej intensywne wykorzystanie terenu leżącego przy głównej ulicy zarówno na cele usługowe jak i mieszkaniowe. Ponadto w ocenie odwołującej, budynek wielorodzinny usytuowany wzdłuż ruchliwej ulicy pełni funkcje ekranu chroniącego obszar ekstensywnej zabudowy i mieszkańców tejże enklawy domów jednorodzinnych przed uciążliwościami. Odwołująca podniosła również, iż działka przy ul. O. [...] jest bardzo mała, a więc odbiegająca rażąco wielkością od sąsiednich, czyli po zrealizowaniu wnioskowanej inwestycji stanowiłaby ewenement intensywności zabudowy dwu-trzykrotnie większej od sąsiadujących (zamiast 12-15% przewiduje się 37%). Zdaniem skarżącej, do obszaru objętego analizą urbanistyczną można zaliczyć wyłącznie ciąg budynków przy ul. O., po obu jej stronach, sąsiadujących z działką objętą wnioskiem. Ponadto skarżąca wskazała, iż planowana inwestycja negatywnie wpłynie na i tak poważny deficyt miejsc parkingowych. W ocenie strony odwołującej, w koncepcji inwestora nie ma mowy o zapewnieniu miejsc postojowych, których już od dawna brakuje w całej okolicy. Stale rosnąca liczba pojazdów powoduje znaczne utrudnienia w parkowaniu i poruszaniu się; nagminne są przypadki zastawiania bram wjazdowych, utrudniania wyjazdu czy przejazdu na wszystkich tutejszych uliczkach, które są zbyt wąskie i pozastawiane. Na sytuację tę ma też wpływ lokalizacji sądu i NIK, co przyczyniło się do nasilenia tych zjawisk. Odnosząc się do kwestii komunikacyjnych odwołująca podniosła, iż uprzednio nielegalnie użytkowany dojazd do tej działki przebiega przez tereny zielone, jest nieutwardzony, co rodzi jednoznaczne konsekwencje -zniszczenie pasa zieleni oraz zanieczyszczanie drogi asfaltowej. W związku z powyższym, nie ma podstaw do zmiany koncepcji obsługi komunikacyjnej kosztem przysporzenia inwestorowi istotnych korzyści z mienia społecznego czy miejskiego. Skarżąca zauważyła również, iż umowa załączona do wniosku przez inwestora zapewniająca poprzez trawnik dojazd jest antydatowana i została stworzona wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w p. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej i w tym zakresie ustaliło: - Linie zabudowy: Obrys zewnętrzny istniejącego budynku powiększony o grubość izolacji cieplnej ścian zewnętrznych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. - Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Powierzchnia zabudowy istniejącego budynku powiększona o grubość izolacji cieplnej ścian zewnętrznych zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. - Szerokość elewacji frontowej: Szerokości elewacji frontowej istniejącego budynku powiększona o grubość izolacji cieplnej ścian zewnętrznych zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie W pozostałym zakresie organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż z wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz dołączonych do niego załączników jednoznacznie wynika, że na działce nr [...] znajduje się w budowie budynek jednorodzinny w stanie surowym zamkniętym, w którym inwestor zamierza dokonać zmian, które zgodnie z brzmieniem art. 36 a ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Dalej organ wskazał, iż z uwagi na to, że budynek został wybudowany w stanie surowym zamkniętym, jego przebudowa ogranicza się do zmiany wysokości, ilości lokali, wyglądu elewacji oraz izolacji cieplnej przegród zewnętrznych budynku. Zmiany te wymagały przeprowadzenia analizy urbanistycznej w ograniczonym zakresie odnoszącym się w zasadzie do określenia wysokości projektowanego budynku oraz rodzaju dachu w oparciu o zabudowę działek sąsiednich. W ocenie organu, danych tych brak jest w opracowaniu, przedstawionym na kartach 61-65 opracowania pod nazwą,, analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu", co stanowi naruszenie przepisów zawartych w § 7 i 8 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( D. U. Nr 164 poz. 1588 ). Mimo powyższych uchybień, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o wykonane w dniu [...] kwietnia 2009 r. zdjęcia obiektów otaczających działkę wnioskodawcy, stwierdziło, że nie ma potrzeby uchylania decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, lecz wystarczy tylko skorygować decyzję organu I instancji. Dalej organ wyjaśnił, iż wysokość budynków, położonych w sąsiedztwie działki wnioskodawcy, jest większa niż 9,0 m, a budynek o wysokości 9,0 m nie może przesłaniać budynku odwołującej, położonego w odległości ca 15,0 m. Powierzchnia zabudowy nie ulega zwiększeniu, za wyjątkiem wymiarów zwiększonych o grubość izolacji termicznej przegród zewnętrznych, wynikających z powyższego rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego, zwiększenie ilości lokali z dwóch do trzech nie stanowi naruszenia przepisów prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła S. M., powtarzając treść odwołania, w tym podnosząc zarzuty odnoszące się do braku ustosunkowania się przez organ do jej zarzutów zawartych w piśmie skierowanym do Urzędu Miasta, sprzeczności planowanej inwestycji z charakterem historycznym miejscowej zabudowy, nie uwzględnieniu w analizie nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wzięcia pod uwagę w analizie budynków znajdujących się przy ul. W., negatywny wpływ inwestycji na ilość miejsc parkingowych. Poza zarzutami powtórzonymi w ślad za odwołaniem skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy traktuje sprawę tendencyjnie i nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wskazując, iż zarzuty zawarte w skardze ograniczają się do rozważań mających na celu wykazanie, że planowana inwestycja pogorszy jej warunki zamieszkania i obniży wartość nieruchomości. Na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz wskazał, iż analiza urbanistyczna dokonana przez organ pierwszej instancji jest niepełna i nierzetelna, co stwierdza w swojej decyzji organ drugiej instancji. Organ drugiej instancji w pewnym sensie ją uzupełnił także poprzez dołączenie zdjęć do akt sprawy, ale ustalenia te są niekompetentne, gdyż organ nie posiada takich uprawnień – chodzi o zakres analizy urbanistycznej. Wydając decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze poczyniło, zdaniem pełnomocnika, własne zmiany w analizie. Pełnomocnik powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. SA/Ru 219/09, z którego wynika, że fikcyjne umożliwienie komunikacji z działki nie zapewnia wymogów ustawowych. Uczestnik postępowania G. G. oświadczyła, iż nie rozumie zarzutów skargi oraz wyjaśniła, iż od samego początku był zapewniony dostęp z działki do drogi publicznej przez działkę sąsiednią. Budynek od początku był 3-kondygnacyjny, tylko niepełny, trzecią kondygnację częściowo dobudowano. Również budynek skarżącej jest 3-kondygnacyjny. Przedmiotowy budynek jest niższy od budynku skarżącej, więc nie może być mowy o zacienieniu. Intensywność zabudowy na okolicznych działkach zmienia się w ciągu ostatnich lat, dobudowuje się kolejne domy, przez co W. jako dzielnica nic nie traci, jest to ładna okolica. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 powyższej ustawy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Powyższe oznacza, iż Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie jest związany zarzutami skargi i bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. ). W myśl art. 6 ust. 2 tej ustawy, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Zatem podstawowym wymogiem dla nowej zabudowy jest jej zgodność z "zasadą dobrego sąsiedztwa", co oznacza kontynuację istniejącej na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej: funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Uwzględniając stan prawny w zakresie przedmiotu niniejszej sprawy, Sąd stwierdził następujące wady decyzji pierwszoinstancyjnej, których nie zauważył organ II instancji. Jedną z istotnych kwestii przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest prawidłowe ustalenie linii zabudowy. W niniejszej sprawie, w analizie funkcji i cech zagospodarowania terenu, opisując obecny stan zagospodarowania wskazano, iż istniejąca linia zabudowy wynosi 2 m od granicy z działką nr [...]. Opierając się na powyższych ustaleniach, organ w decyzji o warunkach zabudowy, określając linię zabudowy wskazał, iż nie ulegnie ona zmianie i ma wynosić 2 m. W świetle dokumentacji sprawy, wątpliwości Sądu budzą ustalenia faktyczne, na których organ oparł powyższe stwierdzenia. W szczególności wskazać należy, iż na kopii mamy zasadniczej, sporządzonej w skali 1;500 - odległość istniejącego budynku od granicy działki wynosi około 3 cm co daje 1,5 m, a nie jak przyjął organ 2 m. Ponadto, jak wynika z udzielonego pozwolenia na budowę, zmienionego opinią urzędu dzielnicowego P. Stare Miasto z dnia [...] sierpnia 1985 r., budynek miał być zlokalizowany w odległości 1,5 m od granicy z działką. Zasady doświadczenia życiowego nakazują przypuszczać, iż właśnie w takiej odległości od granicy działki jest zlokalizowany przedmiotowy budynek. Wobec powyższego, organ działając na podstawie przepisów art. 7 i 77 Kpa, nakazujących ustalić należycie stan faktyczny sprawy, obowiązany był do dokładnego ustalenia, jaka jest faktycznie odległość istniejącego budynku od granicy działką nr [...], ponieważ powyższe ustalenia mają istotny wpływ na ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy linii zabudowy. Podniesione wątpliwości uzasadnia ponadto fakt, iż w aktach administracyjnych znajduje się projekt decyzji o zmianie decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. o warunkach zabudowy, w którym zapisano, iż "linia zabudowy pozostaje bez zmian i ma wynosić 1,5 m." Powyższe wskazywałoby, iż linia zabudowy wynosi faktycznie [...] m, a nie, jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji: 2 m. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że organy administracyjne, ustalające warunki zabudowy, związane są bezwzględnie wnioskiem inwestora, jeżeli chodzi o przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych, oraz o funkcje, jakie mają pełnić. Jeżeli chodzi o pozostałe parametry, o których mowa w rozporządzeniu, to mogą one zostać ustalone w sposób odmienny, po uzyskaniu akceptacji inwestora (por. w tej kwestii wyrok NSA z 6.12.2007 r., II OSK 1639/06, LEX nr 413525, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.10.2007 r., IV SA/Wa 1381/07, LEX nr 394823). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż skoro inwestor domagał się ustalania linii zabudowy na 1,5 m, co wynika z załączonej do wniosku dokumentacji, (a także z treści odwołania inwestora), to organ, mając zamiar zmodyfikować wniosek skarżącego, winien zwrócić się do inwestora o akceptację powyższego, wyjaśniając mu jednocześnie, dlaczego wskazane przez niego parametry w ocenie organu są niedopuszczalne. W niniejszej sprawie organ nie poczynił takich kroków. Powyższe uwagi dotyczą również szerokości elewacji frontowej. Z załączonego do wniosku projektu zagospodarowania terenu i projektu budynku jednoznacznie wynika, iż szerokość ściany od strony ulicy tj. szerokość elewacji frontowej wynosić ma 9,90. Natomiast organ w niniejszej sprawie, bez uzyskania akceptacji strony, określił szerokość elewacji ściany frontowej na 9 m. Kolejnym parametrem, który organ obowiązany jest ustalić w decyzji o warunkach zabudowy jest wielkość powierzchni zabudowy. W niniejszej sprawie, jak wynika ze sporządzonej analizy i załącznika graficznego do niej, w analizowanym obszarze wielkość powierzchni zabudowy wacha się od 15 % do 38 %., średnio około 25 %. Organ w niniejszej sprawie powierzchnię zabudowy ustalił na 37 %. Sąd podziela wysunięte przez skarżącą w tej kwestii wątpliwości, co do podstaw przyjęcia takiej właśnie wielkości. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie (w decyzji) innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Ze względu na sposób sformułowania powyższego przepisu, organ obowiązany jest nie tylko wyznaczyć średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, ale także - jeżeli inwestor występuje o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji bardziej lub mniej intensywnie wykorzystującej teren, wskazać przyczyny, dla których przyjmuje wskaźnik inny niż średni (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Ponadto, wyznaczenie innego wskaźnika zabudowy wynikać ma z wyników analizy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ, wbrew powyższemu wymogowi, nie uzasadnił w sposób należyty, dlaczego w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik zabudowy określił na 37 % , który zbliżony jest do maksymalnego wskaźnika zabudowy, a nie do średniego. Jak już wskazano, dopuszczalne jest określenie innego wskaźnika zabudowy, niż średni, jednak powyższe w pierwszej kolejności winno wynikać ze sporządzonej analizy, a po drugie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ten ostatnio wskazany obowiązek wynika z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jakimi są: zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasada przekonywania. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego wysokości zabudowy, stwierdzić należy, iż nie jest on zasadny. Zgodnie z § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Przenosząc powyższe kwestie na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż z załącznika graficznego do analizy jednoznacznie wynika, iż budynki posadowione na działkach sąsiednich mają wysokość 8 i 10 m. Szczególne znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, iż budynek znajdujący się po prawej stronie przedmiotowej działki ma wysokość 10 m, natomiast budynek po lewej stronie ma wysokość 8 m. W ocenie Sądu, organ I instancji, dysponując takimi danymi - które znalazły potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej, sporządzonej przez organ II instancji - prawidłowo ustalił wysokość budynku na 9 m. Również zarzut przeprowadzenia analizy w oderwaniu od poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie znajduje uzasadnienia. Należy wyjaśnić, iż decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest wyłącznie w sytuacji braku miejscowego planu. Ustawodawca przyjął, iż zasadą będzie prowadzenie inwestycji na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zaś konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu będzie jedynie wyjątkiem. Niezależnie od tego, jak kształtuje się ta relacja w rzeczywistości, to wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ - dokonując analizy – nie może brać pod uwagę poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Plany miejscowe, które utraciły swoją moc, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygania przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 6 Kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. To właśnie przepisy prawa, wyraźnie wskazują, co organ winien brać pod uwagę przy wydawaniu warunków zabudowy. Wszelkie argumenty odnoszące się do historycznego ukształtowanie obszaru analizowanego mają charakter pozaprawny i jako takie nie mogą być uwzględnione. Także zarzut błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego uznać należy za niezasadny. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym wskazać należy, iż obszar przyjęty do analizy, o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być większy od wyznaczonego zgodnie z ww. zasadami. Przepis § 3 rozporządzenia określa wyłącznie minimalne granice obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie organ przyjął minimalną wielkość obszaru analizowanego. Jednakże oceniając całokształt sprawy uznać należy, iż takie zakreślenia obszaru analizowanego było wystarczające do ustalenia warunków zabudowy. Także zarzuty, dotyczące dojazdu do działki, dla której wydano warunki zabudowy, uznać należy za nietrafne. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, organ obowiązany jest ustalić, czy działka ma dostęp do drogi publicznej. Sąd jest zdania, iż działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez działkę [...], co wynika z załączonej do akt sprawy umowy najmu zawartej z Miastem P.. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (por wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008 r., II SA/Gd 514/07, Lex nr 401705). Wobec powyższego wszelkie kwestie związane z warunkami (jakością) tego dojazdu nie mają znaczenia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Skoro warunek dostępu do drogi został spełniony, to pozostałe zarzuty odnoszące się do kwestii związanych z komunikacją, w tym związanych z zawartą umową, nie mogą mieć wpływu na ocenę decyzji w sprawie warunków zabudowy. Sąd stwierdza, iż - wbrew wywodom skargi - na działce przewidziane są miejsca parkingowe, co znajduje odzwierciedlenie w załączonym do wniosku projekcie. Sąd nie podziela też stanowiska skarżącej, iż postępowanie przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzupełniło analizę, do czego organ nie był uprawniony. Sąd jest zdania, iż sporządzenie dokumentacji fotograficznej przez organ miało wyłącznie na celu zweryfikowanie przez organ odwoławczy prawidłowości rozstrzygnięcia. Takie zachowanie organu uznać należy za w pełni uzasadnione. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ale wyłącznie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność sporządzenia dokładniejszej dokumentacji fotograficznej nie można uznać za okoliczność uzasadniającą uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ, prawidłowo korzystając ze swoich kompetencji, uzupełnił materiał dowodowy, który miał jedynie potwierdzić prawidłowość ustaleń przyjętych przez organ I instancji. Konkludując, należy podkreślić, iż organ w toku postępowania, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązany jest w sposób wyczerpujący i prawidłowy ustalić stan faktyczny sprawy. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań, prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła je zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08, Lex nr 475217). Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji - mając na uwadze poczynione uwagi Sądu, odnoszące się m.in. do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, wyda stosowne rozstrzygnięcie, dając temu wyraz w należycie sporządzonym uzasadnieniu. Wobec naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. O wykonalności orzeczenia nie orzeczono z uwagi na fakt,. iż przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania do których nie można zaliczyć decyzji o warunkach zabudowy. /-/ M. Dybowski /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska jh