IV SA/Po 519/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 08 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi P.K., na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia dotacji uchyla zaskarżoną decyzję /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ G.Radzicka /-/ P.Miładowski WSA/wyr.1-sentencja wyroku W dniu 6 listopada 2007r. P.K. złożył wniosek o umorzenie spłaty dotacji udzielonej na rozpoczęcie działalności gospodarczej w kwocie 11590 zł i odsetek w kwocie 1259. 80 zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] Starosta G.i w pkt 1 decyzji odmówił umorzenia dotacji i odsetek. W pkt 2 rozłożył kwotę zadłużenia na 10 rat. Pismem z dnia 7 stycznia 2008 r. skarżący odwołał się od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 130/08 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd zobowiązał organ do uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentów książki nadawczej Starosty G. i dokumentu potwierdzającego doręczenie skarżącemu decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. pozbawiającej P.K. z dniem 1 września 2005 r. statusu osoby bezrobotnej z powodu podjęcia działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu ustalenie, czy doręczenie odpisu wskazanej decyzji nastąpiło w sposób przewidziany w trybie art.39-46 kpa, ma zasadnicze znaczenie. Gdyby bowiem nie doszło do skutecznego doręczenia, nie zacząłby biec dla skarżącego termin do złożenia odwołania i decyzja ta nie byłaby ostateczną. Zdaniem Sądu mogłoby to stanowić ewentualną przesłankę wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II Ca 1567/07. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa ) oraz art. 46 ust. 3 oraz art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm. ), po rozpoznaniu odwołania P.K. od decyzji Starosty G. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że instytucje przyznawania i zwrotu dotacji udzielonych osobom bezrobotnym na działalność gospodarczą reguluje art. 46 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Art. 76 cyt. ustawy wskazuje zaś kiedy i jakim trybie starosta może odroczyć, rozłożyć na raty bądź umorzyć w całości bądź części nienależnie pobrane dotacje. Oran II instancji nie jest władny orzekać co do celowości i zasadności samego zwrotu dotacji. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy wszelkie roszczenia majątkowe z tytułu umów cywilnych o refundację rozstrzyga sąd cywilny w trybie kodeksu postępowania cywilnego. Powiatowy Urząd Pracy w G. posiada prawomocny nakaz zapłaty z klauzulą wykonalności, który stanowi ewentualny tytuł wykonawczy jako podstawę postępowania egzekucyjnego. Powiatowy Urząd Pracy w G. rozpoznając wniosek skarżącego rozłożył kwotę należności na 10 rat miesięcznych oraz odmówił umorzenia kwoty należnej wierzytelności. Należy stwierdzić, iż Starosta w kwestii umorzenia żądanej należności wydaje decyzje fakultatywnego wyboru tzn. nie ma obowiązku umorzenia należności po spełnieniu się ustawowych przesłanek. Ustawodawca bowiem poprzez wyraźny zwrot " może " w przepisie pozwala na samodzielne orzekanie organu, który przyznał dotacje o obowiązku zwrotu takiego rodzaju należności. Przed rozstrzygnięciem o umorzeniu zgodnie z wymogiem ustawy wystąpiono o opinie do Powiatowej Rady Zatrudnienia. Powiatowa Rada Zatrudnienia w G. uchwałą z dnia 14 grudnia 2007 r. negatywnie oceniła wniosek P.K. w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu otrzymanej dotacji. Zainteresowany dopiero w odwołaniu podniósł swoją trudną sytuację materialną. Jednakże strona nie przedstawiła w dokumentacji dowodów potwierdzających tą trudną sytuację materialną. Dlatego też organ nie uznał przesłanki w postaci pozbawienia dłużnika lub osoby pozostającej na jego utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Organ stwierdził, że na oryginale zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Starosty G. z dnia [...] grudnia 2005 r. widnieje podpis P.K. W książce nadawczej znajduje się potwierdzenie wysłania skarżącemu powyższej decyzji. W zakreślonym terminie P.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podniósł, iż uważa wydane decyzje za niesłuszne. W tym także decyzję Starosty G. pozbawiającego go statusu osoby bezrobotnej. Skarżący zakwestionował, aby na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. był jego podpis. Poinformował, że w tej sprawie toczy się postępowanie przed Prokuraturą Rejonową w G. Odpowiadając na skargę, Wojewoda Wielkopolski podtrzymał argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Kontrola Sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny dokonał tej kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Przy czym zgodnie z treścią art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przy czym należy wskazać, że Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r. ( sygn. akt SA/Wa925/07, LEX nr 384411 ), iż "brak jest podstaw normatywnych do przyjęcia tezy, że w przypadku dokonania przez sąd administracyjny wyłącznie wykładni prawa materialnego i dokonania wskazań co do dalszych działań organu, organ administracji pozbawiony jest możliwości uwzględnienia okoliczności faktycznych nie będących przedmiotem wcześniejszych rozważań i oceny sądu... Związanie wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma się ograniczyć jedynie do realizacji tych wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne ". Na wstępie Sąd podkreśla, iż Wojewoda Wielkopolski wykonał zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 25 czerwca 2008 r. Nadto podziela stanowisko organu, że skoro Starosta G. posiada nakaz zapłaty z klauzulą wykonalności nakazujący skarżącemu zapłacić organowi kwotę udzielonej dotacji wraz z odsetkami to poza sporem w niniejszej sprawie jest kwestia legalności i zasadności żądania kwoty dotacji dopóki powyższy nakaz nie zostanie pozbawiany mocy prawnej. Przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa umorzenia dotacji udzielonej na rozpoczęcie działalności gospodarczej i odsetek . Rozstrzygając skargę, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, głównie z tej przyczyny, że doszło do przekroczenia przez orzekające organy administracji granic swobodnego uznania. W zakresie uznaniowych decyzji administracyjnych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 76 ust 7 wyżej powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Jak z powyższego wynika umorzenie dotacji jest uzależnione od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Fakultatywność i uznanie administracyjne nie oznacza pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli. Także rozstrzygnięcie uznaniowe musi odpowiadać ogólnym kryteriom procedury administracyjnej i opierać się na sprawdzalnych, a więc zobiektywizowanych przesłankach ( porównaj wyroki NSA z 24.09.1996 r. SA/Gd 3281/95, z 5.03.1998 r. I SA 984/97 ) Należy wskazać, iż we wniosku skarżący powołał się ogólnie na trudną sytuację materialną. Natomiast w odwołaniu skarżący już szczegółowo wskazywał, że dochodzenie należności pozbawi go niezbędnych środków utrzymania. Podniósł, że nie posiada żadnego majątku. Zamieszkuje w gospodarstwie domowym wspólnie z rodzicami to jego pensja jest głównym źródłem utrzymania rodziny. Matka zarabia 1156, 40 zł brutto, ojciec pracując na pół etatu otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 548,80 zł brutto. Skarżący otrzymuje wynagrodzenie w kwocie 1613,94 zł. Wskazał, że po dokonaniu wszystkich opłat pozostałą kwotę przeznacza na studia doktoranckie. Stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że w kwestii umorzenia żądanej należności Starosta wydaje decyzje fakultatywnego wyboru tzn. nie ma obowiązku umorzenia należności po spełnieniu się ustawowych przesłanek jest zdaniem sądu nie do przyjęcia. Zdaniem Sądu w tego rodzaju sprawach jak rozpatrywana, niezbędna jest wszechstronna ocena relacji między sytuacją skarżącego, a podjętą decyzją. Nie wystarczy podanie w uzasadnieniu decyzji, iż Powiatowa Rada Zatrudnienia w G. negatywnie oceniła wniosek w sprawie umorzenia dotacji, że skarżący dopiero w odwołaniu podnosi swoją sytuację materialną i nie przedstawia żadnych dowodów potwierdzających tą trudną sytuację materialną. Jeżeli strona postępowania powołuje się w złożonym wniosku bądź odwołaniu na określone fakty lub dokumenty to organ nie może powyższych okoliczności zignorować. W opinii Sądu, skoro organ odwoławczy nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do argumentów przedstawionych w odwołaniu, ani nie uzasadnił w pełni swojego rozstrzygnięcia, to zaskarżoną decyzję uznać trzeba za dowolną i wydaną z przekroczeniem granic swobodnego uznania. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro skarżący nie wskazał dowodów na potwierdzenie swoich twierdzeń to organ odwoławczy winien wezwać skarżącego do przedstawienia takich dowodów (wezwanie o przestawienie zaświadczeń o dochodach skarżącego i jego rodziców, informacji z Urzędu Skarbowego, dokumentów potwierdzających wysokość ponoszonych kosztów utrzymania mieszkania, kosztów studiów doktoranckich itp.). Działając bowiem organ winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art.7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędnie kroki, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ odwoławczy dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 kpa, co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Wojewoda Wielkopolski nie dokonał jednak tej kontroli w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji, z obrazą art. 107 § 3 kpa, nie przedstawił motywów, jakimi kierował się przy wydawaniu nieprzychylnej dla strony decyzji. Z wywodu nie wynika, dlaczego utrzymano w mocy decyzję organu I w zakresie odmowy umorzenia dotacji. W niniejszej zaś sprawie, jak już wskazywano, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się do nader lapidarnego i ogólnego stwierdzenia, że organ I instancji nie przekroczył granic uznaniowości, wyznaczonych przez art. 76 ust. 7 cyt. ustawy Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu odwoławczego w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, decyzja w istocie wymyka się spod kontroli. Tak być nie powinno, a motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie zaś wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Konkludując należy uznać, że w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji miały miejsce mające wpływ na wynik sprawy uchybienia proceduralne, w tym związane z przekroczeniem granicy swobodnego uznania orzekających organów administracji. Tak więc, wobec wykazanych powyżej uchybień proceduralno-prawnych, należało uchylić zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące uchybień organów w toku postępowania administracyjnego i wskazujące na prawidłowe stosowanie przepisów kpa. Skoro zaskarżona decyzja naruszała prawo procesowe i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ P. Miładowski /-/ G. Radzicka /-/ E. Kręcichwost-Durchowska KP