IV SA/Po 52/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Maciej Busz Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi U.w P. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę w całości Postanowieniem z [...] lipca 2014 r., nr [...], znak [...] (dalej postanowienie z [...] lipca 2014 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. P. (dalej PINB albo organ I instancji) działając na podstawie art. 97 §1 pkt 4 oraz art. 100 §1 w zw. z art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu ulicy V. w P., na odcinku od ul. B. do D.- działka nr [...], arkusz nr [...], obręb U. oraz działka nr [...] i [...] arkusz nr [...], obręb U. oraz wezwał podmiot administrujący powyższą ulicą, tj. Zarząd Dróg Miejskich w P. (dalej ZDM) do wystąpienia w terminie 1 miesiąca, do Prezydenta Miasta P. (dalej Prezydent), działającego za pośrednictwem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej budowy wyżej wymienionej ulicy. W uzasadnieniu PINB ustalił, że ulica V.w P. stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej udp), co wynika nie tylko z udostępnionego powszechnie przez ZDM wykazu, jak i stanowiska Prezydenta wyrażonego w piśmie z dnia 22 czerwca 2011 r. Droga ta stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud. z 1994 r.) jak i art. 2 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm., dalej pr.bud. z 1974 r.), a jego wykonanie, stanowiąc budowę, wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego PINB przyjął, że fragment ulicy V. został wybudowany w czasie obowiązywania pr.bud. z 1974 r., najprawdopodobniej w drugiej połowie 1994 r. Świadczy o tym przede wszystkim znajdująca się w aktach sprawy, a udostępniona przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego "Geopoz" dokumentacja fotograficzna, pochodząca z 1994 i 1995 r. Postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło jednak do ujawnienia podmiotu będącego inwestorem robót związanych z budową tego obiektu. Zgodnie z obowiązującymi w okresie budowy drogi wewnętrznej przepisami inwestycja ta wymagała uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek ten wynika z art. 28 ust. 1 pr.bud. z 1974 r., jak i przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz.U. 1975 r., nr 8, poz. 48 ze zm.). Przeprowadzone w sposób wnikliwy i wielowątkowy postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do ustalenia, że inwestycja została zrealizowana w sposób legalny, tj. na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzji takiej ani wiedzy o niej nie ma właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej, tj. Prezydent, podmioty władające terenem, jak i administrator drogi ZDM. W zaistniałej sytuacji konieczne jest zdaniem PINB ustalenie, czy budowa opisanej ulicy nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji zachodziłaby konieczność wydania nakazu rozbiórki o którym stanowi art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. PINB opierając się na sformułowanym w orzecznictwie sądowym poglądzie uznał, że stosując art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. organ nadzoru budowlanego powinien ustalić przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez organ, a następnie dokonać porównania ocenianej inwestycji z tymi przepisami. Dlatego ustalenie warunków zabudowy dla samowolnej budowy drogi należało uznać za zagadnienie wstępne dla postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W zażaleniu od powyższego postanowienia z 18 lipca 2014 r. Rektor Uniwersytetu im. [...](dalej Rektor [...]) podkreślił, że zawieszenie postępowania oraz wezwanie podmiotu administrującego ulicą do wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mogłoby doprowadzić do zalegalizowania oczywistej samowoli budowlanej, co stoi w sprzeczności z planami inwestycyjnymi [...] na Kampusie M.. Postanowieniem z [...] sierpnia 2014r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2014 r.) W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej ZDM jako podmiot administrujący ulicą V. w P., na odcinku od ul. B. do D. i w to miejsce nałożył obowiązek na ZDM jako zarządcę drogi przebiegającej w ulicy V. - w P., na odcinku od. ul. B. do D. oraz w części określającej jednomiesięczny termin wykonania wezwania do wystąpienia przez ZDM do Prezydenta, działającego za pośrednictwem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej rozbudowy i w tym zakresie orzekając o obowiązku wykonania wezwania w terminie do dnia [...] września 2014 r., w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu WWINB wyjaśnił, że wyczerpujące wyjaśnienie dopuszczalności legalizacji budowy ulicy V. - w P., na odcinku od. ul. B. do D. - działka nr [...], arkusz nr [...], obręb U. oraz działka nr [...] arkusz nr [...] obręb U., wymaga uzyskania przez zarządcę obiektu decyzji o warunkach zabudowy. WWINB mając jednak na uwadze nieprecyzyjne określenie przez PINB terminu wykonania wezwania (polegające na braku podania początkowej daty, od której należy liczyć wyznaczony 1 miesiąc), zmienił termin wykonania wezwania określając go przez podanie konkretnej daty końcowej. WWINB wyjaśnił równocześnie, że niniejsze postępowanie zażaleniowe dotyczy wyłącznie zasadności wydania przez PINB postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r., zatem organ odwoławczy nie może odnieść się do zarzutów zawartych w zażaleniu dotyczących kwestii, które zostaną rozpatrzone merytorycznie w decyzji administracyjnej kończącej postępowanie administracyjne w sprawie legalności odcinka drogi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z [...] września 2014 r. Rektor U. zaskarżył postanowienie z [...] sierpnia 2014 r. zarzucając naruszenie art. 97 §1 pkt 4 kpa, art. 77, 80 i 107 §3 kpa, art. 37 i 40 pr.bud. z 1974 r., art. 6-10 kpa. Rektor U.wniósł o uchylenie postanowienia z [...] sierpnia 2014 r. oraz postanowienia z [...] lipca 2014 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skargę do WSA wniósł również Dyrektor ZDM pismem z [...] września 2014 r., nr [...], wnosząc o uchylenie postanowienia z [...] sierpnia 2014 r. w części określającej ZDM jako zarządcę drogi przebiegającej w ulicy V.- w Poznaniu na odcinku od ulicy B. do ulicy D. oraz części dotyczącej wystąpienia przez ZDM do Prezydenta z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej rozbudowy ulicy. W uzasadnieniu Dyrektor ZDM podkreślił, że nieruchomość, na której zrealizowano inwestycję pozostaje w administracji oraz zarządzaniu Uniwersytetu im. [...] w P.. Utrzymanie dróg wewnętrznych oraz infrastruktury z nimi związanej (np. mostów, wiaduktów), o ile znajduje się ona na nieruchomości pozostającej w zarządzie określonego podmiotu, bądź pozostaje jego własnością należy do tego podmiotu. PINB nie przeanalizował zapisów uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] września 2013 r., nr [...], zmieniającej uchwałę w sprawie nadana statutu Zarządowi Dróg Miejskich. W myśl §3 ust. 2 uchwały Zarząd "zarządza drogami wewnętrznymi znajdującymi się na gruntach stanowiących własność Miasta P. i Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent Miasta P. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej". W dniu [...] kwietnia 2006 r. pismem nr [...] Zastępca Prezydenta Miasta P. "polecił" Dyrektorowi tut. Zarządu wykonanie postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2006 r. (wyciąg z Prot. [...]) w zakresie administrowania przez Zarząd Dróg Miejskich w P. od dnia [...] kwietnia 2006 r. drogami wewnętrznymi zlokalizowanymi na gruntach stanowiących własność Miasta P. i Skarbu Państwa (dotyczy gruntów, dla których Prezydent pełni funkcję Starosty (k. 4-5 akt IV SA/Po 1212/14). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2014r. sygn. akt IV SA/Po 1212/14 uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2014r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. WWINB utrzymując w mocy zawarte w postanowieniu z [...] lipca 2014 r. rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania, nałożył na ZDM jako na zarządcę drogi obowiązek wystąpienia do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wyznaczając jednocześnie termin realizacji tego obowiązku. Zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 kpa, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zawieszenia postępowania jeżeli rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do postępowania legalizacyjnego (wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2217/11, lex nr 1340220). Poza tym, co prawda w art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, to jednak przesłanka określona w pkt 1 została sformułowana w czasie teraźniejszym. Wobec tego zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" pozwala na ocenę skutków samowoli budowlanej popełnionej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji (wyrok NSA z 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2053/11, lex nr 1354932, wyrok NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1978/10, lex nr 1112024). W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, że opisany powyżej fragment ul. V.- został wybudowany w czasie obowiązywania pr.bud. z 1974 r. Przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło do ustalenia, że powyższa inwestycja została wybudowana zgodnie z prawem. Z tego powodu organy obu instancji działając w oparciu o art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. w zw. z art. 40 pr.bud. z 1974 r. prawidłowo uznały, że koniecznym jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego celem ustalenia czy budowa ulicy V.- na spornym odcinku nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozbiórka obiektu budowlanego powinna zostać nakazana jedynie wówczas, gdy nie istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej (wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2018/11, lex nr 1354920). Wydając postanowienie z 28 sierpnia 2014 r. WWINB zbyt pochopnie uznał jednak, że zarządcą drogi pozostaje ZDM, nakładając na ten podmiot obowiązek wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 40 pr.bud. z 1974 r., adresatem obowiązków dotyczących wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami powinien być inwestor, właściciel lub zarządca. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika w czytelny sposób jakoby właścicielem wszystkich trzech działek na których znajduje się sporny fragment drogi było Miasto P.. Bezspornym pozostaje natomiast, że ich użytkownikiem wieczystym jest Uniwersytet im. [...] w P.. W ocenie Sądu niewystarczającym pozostawało oparcie się przez organy obu instancji na piśmie Zastępcy Dyrektora ds. Zasobu Nieruchomości z [...]czerwca 2011 r., nr [...] i uznanie na tej podstawie ZDM jako zarządy fragmentu ul. V.- . Z dostępnego powszechnie wykazu dróg wewnętrznych Miasta P., znajdującego się na stronie internetowej ZDM, nie wynika jednoznacznie jakoby podmiot ten był administratorem przedmiotowej drogi. W wykazie tym zawarte zostało bowiem wyraźne zastrzeżenie, że ZDM administruje wyłącznie nieruchomościami będącymi własnością Miasta P.. W piśmie z [...] lipca 2011 r., nr [...], skierowanym do PINB, ZDM poinformował, że nie ma wiedzy na temat tego kto był inwestorem i w jakim okresie powstała ul. V.- . Na piśmie tym zamieszczona została ponadto notatka urzędowa z której wynika, że ZDM nie finansował budowy tej ulicy ani nie uczestniczył w odbiorze prac z tym związanych. Tymczasem organy obu instancji nie wzięły pod uwagę przedstawionych okoliczności automatycznie uznając ZDM za zarządcę drogi. W odniesieniu do dróg wewnętrznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku braku zarządcy, do właściciela tego terenu (A. Gliniecki w: Pr.bud., Warszawa 2014, s. 699). Jeżeli zatem organy obu instancji nie ustaliły kto jest zarządcą powyżej wskazanej drogi, należało rozważyć nałożenie obowiązku złożenia podania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na użytkownika wieczystego nieruchomości, którym jest Uniwersytet im. [...]. Odnosząc się z kolei do argumentacji zawartej w skardze Rektora Uniwersytetu dotyczącej konieczności rozbiórki fragmentu ul. V.- , ewentualne zaniechanie podjęcia przez Uniwersytet czynności prawnych w ramach procedury legalizacji drogi doprowadzi do konieczności dokonania przymusowego jej rozebrania. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę PINB powinien podjąć dalsze działania zmierzające do ustalenia kto jest zarządcą ul. V.- na odcinku od ul. D. do ul. L. i który wobec tego podmiot powinien być adresatem obowiązków nakładanych w trybie legalizacji samowoli budowlanej. W tym celu PINB powinien ustalić podmiot odpowiedzialny za wybudowanie oraz utrzymanie znajdujących się w tym fragmencie drogi urządzeń służących do korzystania z niej. PINB powinien zwrócić się do operatora energetycznego z zapytaniem o to, który podmiot wybudował oświetlenie drogowe i kto ponosi koszty jego funkcjonowania, do ZDM i Uniwersyteckiej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z zapytaniami o to, kto ponosi koszty utrzymania spornego fragmentu drogi, w tym jego odśnieżania w okresie zimowym, utrzymania zieleni przydrożnej, budowy progów zwalniających. PINB powinien ustalić, który dokładnie podmiot zatwierdził istniejącą na ul. V.- organizację ruchu, z czyjej inicjatywy przy tej drodze ustawione zostały znaki drogowe. W razie gdyby ustalenia te okazały się nieskuteczne i nie doprowadziły do ustalenia zarządcy drogi, PINB powinien rozważyć nałożenie obowiązku wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na użytkownika wieczystego nieruchomości, którym jest Uniwersytet. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postanowieniem z dnia [...] października 2015r. nr [...] działając na podstawie art. 97 §1 pkt 4 oraz art. 100 §1 w zw. z art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu ulicy V. - w P., na odcinku od ul. B. do D. - działka nr [...], arkusz nr [...], obręb U. oraz działka nr [...], arkusz nr [...], obręb U. oraz wezwał użytkownika wieczystego działki nr [...] i nr [...] tj. Uniwersytet im. [...] w P. oraz właściciela działki nr [...] tj. Miasto P. (reprezentowane przez trwałego zarządcę, tj. Zarząd Dróg Miejskich w P. (dalej ZDM) do wystąpienia w terminie do dnia [...] listopada 2015r. do Prezydenta Miasta P. (dalej Prezydent), działającego za pośrednictwem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej budowy wyżej wymienionej ulicy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wykonując wyrok Sądu z dnia 15 grudnia 2014r. i po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego ustalił, że podmiotem zajmującym się oświetleniem drogowym jest E.z o.o., która poinformowała, że w przedmiotowym rejonie nie posiada w eksploatacji żadnej sieci oświetlenia drogowego, nie jest właścicielem wskazanej sieci oświetleniowej, nie posiada wiedzy o tym kto ją wybudował, ani kto ponosi koszty jej funkcjonowania. Również Uniwersytet im. [...] w P. pismem z dnia [...]04.2015r. poinformował, że nie posiada wiedzy na temat żadnego podmiotu odpowiedzialnego za wybudowanie oraz utrzymywanie znajdujących się w przedmiotowym fragmencie drogi urządzeń służących do korzystania z niej oraz kto ponosi koszty utrzymania spornego fragmentu drogi. Natomiast nie udało się zidentyfikować żadnego podmiotu będącego inwestorem lub zarządcą spornego fragmentu przedmiotowej ulicy. Dlatego też organ uczynił adresatem postanowienia użytkownika wieczystego – Uniwersytet, a także właściciela działki nr [...] tj. Miasto P.. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Rektor Uniwersytetu im. [...] (dalej Rektor [...]) i podkreślił, że zawieszenie postępowania oraz wezwanie Uniwersytetu ulicą do wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mogłoby doprowadzić do zalegalizowania oczywistej samowoli budowlanej, co stoi w sprzeczności z planami inwestycyjnymi [...] i godzi w statutowe cele i zadania jakie musi realizować Uniwersytet. Uczelnia nie była inwestorem przedmiotowej drogi jak również nie jest jej zarządcą, ani administratorem, nie ponosi kosztów jej utrzymania i nie leży w interesie Uczelni legalizacja tej inwestycji. Uniwersytet jest użytkownikiem wieczystym działek nr [...] i [...], na których w warunkach samowoli budowlanej wykonano roboty budowlane polegające na budowie drogi – ulicy V.- na odcinku od ul.B. do ul.D.. Uniwersytet nigdy nie udzielał żadnemu podmiotowi tytułu prawnego do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane. PINB natomiast nie podjął wystarczających działań do ustalenia kto jest odpowiedzialny za wybudowanie i utrzymanie drogi oraz urządzeń służących do korzystania z niej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r., nr [...]W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej termin do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanej budowy drogi i w to miejsce orzekł o "wezwaniu użytkownika wieczystego działki nr [...] i nr [...] tj. Uniwersytet im. [...] w P. oraz właściciela działki nr [...] tj. Miasto P. (reprezentowane przez trwałego zarządcę tj. Zarząd Dróg Miejskich w P.) do wystąpienia w terminie do dnia[...] stycznia 2016r. do Prezydenta Miasta P., działającego za pośrednictwem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej budowy ww ulicy, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny sprawy i wskazał, że PINB właściwie zastosował art. 97 §1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. , jak również działał zgodnie ze wskazaniami WSA wynikającymi z zapadłego w sprawie wyroku z dnia 15 grudnia 2014r. sygn. akt IV SA/Po 1212/14. Nadto z uwag na upływ czasu związany z przeprowadzeniem niniejszego postępowania wszczętego zażaleniem Uniwersytetu, organ postanowił wydłużyć zobowiązanym termin do wystąpienia do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanej budowy drogi do dnia [...] stycznia 2016r. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Rektor [...] zarzucając naruszenie art. 7, art.8, art. 77, 80 kpa, art. 37 i 40 pr.bud. z 1974 r. Rektor [...] wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Rektor [...] wyjaśnił, że od samego p, oczątku toczącego się postępowania wnosił o zamknięcie drogi oraz doprowadzenie terenu do stanu pierwotnego, ponieważ zalegalizowanie samowoli stoi w sprzeczności z planami inwestycyjnymi Uniwersytetu. PINB nie udowodnił, że wykonał wszystkie możliwe czynności i działania, które pozwoliłyby zidentyfikować inwestora dla fragmentu ulicy V. – . Z przepisów prawa budowlanego z 1974r. wynika, że adresatem obowiązków z art.40 tej ustawy może być inwestor, właściciel lub zarządca. Przepis nie wskazuje na użytkownika wieczystego. Nie oznacza to dowolności w wyborze jednego z nich. Rektor [...] za pozbawione podstaw przyjął wszystkie działania, które są próbą legalizacji samowoli podkreślając, że nie dopuści do wyrażenia zgody na tą właśnie samowolę na terenach Uniwersytetu. Zdaniem Rektora [...] jedynym możliwym wyjściem jest rozbiórka tego fragmentu ulicy V. - . Jeżeli ten fragment ulicy został zrealizowany na zlecenie przez nieznane osoby to innego wyjścia nie ma jak tylko rozbiórka. PINB nie przeprowadził wyczerpującego postępowania i nie ustalił inwestora, którego mógłby wezwać do wystąpienia z wnioskiem o warunki zabudowy. Podkreślenia wymaga, że skarżący nabył działki [...] i [...] aktem notarialnym z 1992r. tj. przed powstaniem samowoli budowlanej. Jako użytkownik wieczysty nie prowadził żadnych robót budowlanych na przedmiotowych działkach oraz nie wyrażał nikomu zgody na dysponowanie gruntem na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę WWINB zwracając uwagę na bezzasadność skargi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art.153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ocenie Sądu, organy obu instancji działały zgodnie z wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2014r. sygn. akt IV SA/Po 1212/14. W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, że opisany powyżej fragment ul. V.- został wybudowany w czasie obowiązywania pr.bud. z 1974 r. Przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło do ustalenia, że powyższa inwestycja została wybudowana zgodnie z prawem. Z tego powodu organy obu instancji działając w oparciu o art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. w zw. z art. 40 pr.bud. z 1974 r. prawidłowo uznały, że koniecznym jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego celem ustalenia czy budowa ulicy V.- na spornym odcinku nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozbiórka obiektu budowlanego powinna zostać nakazana jedynie wówczas, gdy nie istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej (wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2018/11, lex nr 1354920). Wydając postanowienie z 28 sierpnia 2014 r. WWINB zbyt pochopnie uznał jednak, że zarządcą drogi pozostaje ZDM, nakładając na ten podmiot obowiązek wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 40 pr. bud. z 1974 r., adresatem obowiązków dotyczących wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami powinien być inwestor, właściciel lub zarządca. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika w czytelny sposób jakoby właścicielem wszystkich trzech działek na których znajduje się sporny fragment drogi było Miasto P.. Bezspornym pozostaje natomiast, że ich użytkownikiem wieczystym jest Uniwersytet im. [...] w P.. W odniesieniu do dróg wewnętrznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku braku zarządcy, do właściciela tego terenu (A. Gliniecki w: Pr.bud., Warszawa 2014, s. 699). Jak wskazał WSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2014r. jeżeli organy obu instancji nie ustaliły kto jest zarządcą powyżej wskazanej drogi, należało rozważyć nałożenie obowiązku złożenia podania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na użytkownika wieczystego nieruchomości, którym jest Uniwersytet im. [...]. PINB powinien ustalić, który dokładnie podmiot zatwierdził istniejącą na ul. V.- organizację ruchu, z czyjej inicjatywy przy tej drodze ustawione zostały znaki drogowe. W razie gdyby ustalenia te okazały się nieskuteczne i nie doprowadziły do ustalenia zarządcy drogi, PINB powinien rozważyć nałożenie obowiązku wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na użytkownika wieczystego nieruchomości, którym jest Uniwersytet. Rozpoznając ponownie sprawę organ zwrócił się do podmiotów wskazanych w uzasadnieniu wyroku. Z przeprowadzonego postępowania wynika, że pismem z dnia [...].04.2015r. [...] z o.o poinformowała, że w przedmiotowym rejonie nie posiada w eksploatacji żadnej sieci oświetleniowej, nie posiada wiedzy o tym kto ją wybudował, ani kto ponosi koszty jej funkcjonowania. Pismem z dnia [...].04.2015r. ZDM w P. powtórzył, że przedmiotowa droga posiada status drogi wewnętrznej nie uregulowanej terenowo – prawnie, a działka nr [...] pozostaje jedynie częściowo we władaniu ZDM – dotyczy to obszaru skrzyżowania ulicy V. – z ul. D.. Takie ograniczenie władania powoduje, że ZDM wykonuje zadania zarządcy drogi jedynie w zakresie skrzyżowania ulicy V. – z ul. D. i w tym zakresie ponosi koszty utrzymania urządzeń bezpieczeństwa ruchu, terenów zieleni przydrożnej, odśnieżenie itp. Przeprowadzone dodatkowe postępowanie dowodowe, zmierzające do ujawnienia podmiotu będącego inwestorem lub zarządcą spornego fragmentu przedmiotowej ulicy nie doprowadziło do zidentyfikowania żadnego z podmiotów i nie dało odpowiedzi na pytanie kto jest zarządcą drogi. Dlatego też organ zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 15 grudnia 2014r. oraz art.8 ust.2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2012r., poz.270) oraz art.38 ust.1 Prawa budowlanego z 1974r. uczynił adresatem postanowienia użytkownika wieczystego nieruchomości – skarżący Uniwersytet im. [...] w P. (co do dwóch działek przez które przebiega ulica), a także właściciela działki nr [...] tj. Miasto P., jako podmiot ostatecznie odpowiedzialny za budowę, przebudowę, remont, utrzymanie, ochronę, oznakowanie drogi wewnętrznej jaka przebiega przez tą działkę. Właściciel działki nr [...] tj. reprezentowany jest przez trwałego zarządcę tj. Zarząd Dróg Miejskich w P.. Należy wskazać, że poprzez ustanowienie użytkowania wieczystego Miasto wyzbyło się możliwości korzystania z nieruchomości, a osobą władającą gruntem obecnie jest użytkownik wieczysty – skarżący Uniwersytet. Z funkcji i charakteru użytkowania wieczystego wynika bowiem, że instytucja ta pozwala Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego na "scedowanie" uprawnień właścicielskich bez wyzbycia się prawa własności, i to tak dalece, że z chwilą oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w relacje prawnorzeczowe z osobami trzecimi wchodzi tylko użytkownik wieczysty. W innym razie Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego musiałyby na bieżąco śledzić losy nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Jednakże takie monitorowanie niewiele by dało, ponieważ właściciel gruntu (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) nie ma instrumentów prawnych, które umożliwiałyby mu ingerencję w uprawnienia użytkownika wieczystego z tej przyczyny, że nieruchomością oddaną w użytkowanie wieczyste włada osoba trzecia (tak postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2012r., II OSK 127/11, Lex nr 1170220). Z uwagi na upływ czasu związany z niniejszym postępowaniem organ II instancji zasadnie wydłużył zobowiązanym termin do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe na uwadze, ponieważ zaskarżone postanowienia odpowiadają prawu, a wytyczne zawarte w wyroku WSA z dnia 15 grudnia 2014r. zostały przez organ wykonane, Sąd na podstawie art.151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Nie ulega jednak wątpliwości, że z prowadzonego postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie stanowisko skarżącego – użytkownika wieczystego jest jednoznaczne od lat, z którego wynika, że nie jest on zainteresowany przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego spornej drogi. W związku z czym organy winny mieć na uwadze, że skoro strona, będąca właścicielem / użytkownikiem wieczystym gruntu nie chce legalizacji samowoli budowlanej na tym gruncie, nie można jej do tego przymuszać. | | | | | | | |