IV SA/Po 523/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi E. W., A. W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżących E. i A. W, solidarnie kwotę 2774,00 zł (dwa tysiące siedemset siedemdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania WSA/wyr.1-sentencja wyroku Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., którym to aktem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") ustalił dla E. i A. W. (dalej: "inwestorzy" lub "skarżący") opłatę legalizacyjną w wysokości 250.000 zł za samowolną budowę magazynu do [...] na działce nr [...] w miejscowości [...]. Rozstrzygnięcia te zapadły w następujących okolicznościach faktycznych ustalonych przez organy administracji. Postępowanie w sprawie samowolnej budowy ww. magazynu zostało wszczęte wskutek kontroli przeprowadzonej w dniu 3 lipca 2009 r., która wykazała, że inwestorzy, będący jednocześnie właścicielami zabudowywanej działki, legitymują się tylko decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, natomiast nie posiadają pozwolenia na budowę. Po przedłożeniu przez inwestorów niezbędnych dokumentów PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. – utrzymanym w mocy postanowieniem WWINB z dnia[...] marca 2010 r., nr [...] – nałożył na inwestorów opłatę legalizacyjną w wysokości 250.000 zł. Na skutek skargi inwestorów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") prawomocnym wyrokiem z dnia 07 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 383/10 (dalej "Wyrok WSA"), uchylił postanowienie WWINB z dnia [...] marca 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia 14 stycznia 2010 r. W uzasadnieniu WSA stwierdził, iż organy obu instancji trafnie wskazały, że budowa obiektu budowlanego w postaci magazynu do składowania folii wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże w przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego zezwolenia, rozbiórkę obiektu można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, a wydanie decyzji winien poprzedzić ciąg czynności dowodowych, tak by nie naruszyć ani praw inwestora, ani praw osób trzecich. W ocenie WSA zasady te odnoszą się również do postępowania legalizacyjnego, zwłaszcza w zakresie ustalenia, że dany obiekt budowlany, lub jego część, jest w budowie lub został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. W związku z powyższym WSA zalecił uzupełnienie postępowania dowodowego w określonym zakresie – co miało pozwolić jednoznacznie ustalić, kiedy pobudowano magazyn z konstrukcji stalowej, a w szczególności czy, kiedy i ewentualnie jakie roboty budowlane wykonano na tym obiekcie w 2009 r. przez skarżących – tj. nakazał m.in.: – przesłuchanie w charakterze świadków osób zastanych na przedmiotowej nieruchomości w trakcie kontroli (w lipcu 2009 r.) oraz właścicieli bądź osób zamieszkałych na sąsiednich nieruchomościach; – zwrócić się do poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości, [...] (dalej: "OSM"), o nadesłanie w wyznaczonym terminie wszelkich dokumentów wskazujących na charakter, rozmiary i okres naniesień na tej nieruchomości oraz przesłuchać w charakterze świadka osobę wskazaną przez Zarząd OSM, która w tym okresie realizowała bądź nadzorowała w imieniu OSM budowę tego typu obiektów; – zwrócić się do Wójta Gminy [...] – o nadesłanie pełnych akt postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji; – przeprowadzić dowód z przesłuchania inwestorów w charakterze stron; – w związku z tym, że w okresie ostatnich 40 lat nastąpił ogromny postęp w technologii budownictwa, dzięki czemu na podstawie charakteru użytych materiałów stalowych, sposobów ich łączenia, kotwienia do fundamentów itp., to, zdaniem WSA, PINB na podstawie wiedzy własnej bądź ewentualnego dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa może i powinien ustalić, czy konstrukcja stalowa pochodzi sprzed 2004 r. i czy ewentualnie dokonano jej przebudowy w 2009 r., i w jakim zakresie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 25 stycznia 2011 r. – wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1–3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – ustalił dla inwestorów opłatę legalizacyjną w tej samej, co poprzednio, wysokości. W uzasadnieniu PINB wskazał, iż mając na względzie zalecenia zawarte w Wyroku WSA: – przeprowadził czynności kontrolne na terenie przedmiotowej nieruchomości i ustalił, że konstrukcja stalowa była malowana farbą antykorozyjną, widoczne są zacieki rdzy, co jest wynikiem działania czynników atmosferycznych (deszcz, słońce, wiatr); w konstrukcji widoczne są także wstawki z kształtowników i blachy oraz nakładek stalowych, wszystkie elementy stalowe posiadają nieregularną linię płaszczyzny; – właściciele sąsiednich działek oświadczyli do protokołu kontroli, że nie posiadają żadnej wiedzy odnośnie istnienia przedmiotowej konstrukcji stalowej; – pozyskał kopię akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z uzyskanych dokumentów wynika, że inwestor złożył do Urzędu Gminy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie" magazynu do składowania folii, na załączonej mapie inwestycja określona jest jako "planowany" magazyn, brak jest jakichkolwiek informacji (zaznaczenia na mapie) już istniejącej części lub całości w/w konstrukcji. W aktach znajduje się oświadczenie sąsiada o wyrażeniu zgody inwestorowi na budowę budynku magazynowego "we wspólnej granicy"; – wystąpił do OSM o przekazanie wszelkich dokumentów wskazujących na charakter, rozmiary i okres naniesień na przedmiotowej nieruchomości oraz wskazanie osoby, która realizowała lub nadzorowała budowę tego obiektu w latach 70-tych. W odpowiedzi OSM wskazała, że na działce przekazanej aktem notarialnym w roku 2004 znajdował się budynek parterowy, murowany z zadaszeniem oraz rampą – punkt skupu mleka, natomiast osoba nadzorująca budowę tego obiektu już nie żyje. – ustalił, że Sąd Rejonowy [...] prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt [...], warunkowo umorzył, na okres próby jednego roku, postępowanie karne prowadzone przeciwko A. W. podejrzanemu o to, że w okresie od kwietnia do lipca 2009 r. wykonał roboty budowlane polegające na realizacji budynku magazynowego bez pozwolenia na budowę. PINB zaznaczył, że wśród uzyskanych materiałów tej sprawy znajduje się pismo inwestora, w którym "po przemyśleniu całej sprawy" przyznał się on do zarzucanego czynu; – przesłuchał inwestorów, którzy oświadczyli, iż w dniu nabycia przedmiotowej nieruchomości, tj. [...] maja 2004 r., konstrukcja metalowa była skorodowana, zarośnięta krzakami oraz chwastami. Inwestor przedstawił oświadczenia K. M. oraz P. F., złożone pod rygorem kary administracyjnej, iż konstrukcja metalowa była wybudowana na przełomie lat 1970-1980, istniała już od 1982 r., a w chwili zakupu była w bardzo złym stanie. Zdaniem PINB ocena całokształtu materiału dowodowego sprawy wskazuje, iż roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowej konstrukcji metalowej zostały samowolnie rozpoczęte w kwietniu 2009 r. O realizowaniu inwestycji od podstaw, a nie o odbudowie magazynu, świadczy – oprócz oświadczenia inwestora złożonego do protokołu kontroli – także wystąpienie przez inwestorów z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie" magazynu do składowania folii oraz późniejsze, już po przeprowadzonej kontroli, wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę magazynu do składowania folii. PINB podkreślił, że dał wiarę dokumentom uzyskanym z OSM, zawierającym informację, iż przedmiotowa działka w dniu sprzedaży zabudowana była budynkiem parterowym murowanym z zadaszeniem oraz rampą (punkt skupu mleka), a brak jest jakichkolwiek treści dotyczących istnienia wówczas konstrukcji stalowej magazynu, która miałaby istnieć od lat 70-tych. PINB wskazał, że wyjaśnienie powyższego oraz spełnienie przez inwestorów obowiązku przedstawienia dokumentacji technicznej otwiera drogę do legalizacji przedmiotowego budynku magazynowego. Opłata legalizacyjna, obliczona według wzoru określonego w art. 59f ust. 1 p.b., wynosi 250.000 zł. Ponieważ uznano, iż cała inwestycja od podstaw (od fundamentów) powstaje w warunkach samowoli budowlanej i ma być to budynek magazynowy, to do ww. wzoru przyjęto kategorię obiektu XVIII, gdyż kategoria ta odnosi się właśnie m.in. do obiektów magazynowych, jak budynki składowe. Na powyższe postanowienie PINB zażalenie złożyli inwestorzy, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania, względnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi I instancji. Zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podnieśli, iż przesłuchanie świadków (właścicieli sąsiednich działek) zostało przeprowadzone bez uprzedzenia i zawiadomienia o tym skarżących, zatem w świetle art. 79 k.p.a. czynności te są wadliwe i wymagają ponownego przeprowadzenia już z zagwarantowanym udziałem stron. Z naruszeniem art. 80 k.p.a. PINB dokonał wybiórczego przeprowadzenia postępowania dowodowego i ocenił dowody z pominięciem części z nich. Wbrew wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie została szczegółowo wyjaśniona podstawa faktyczna i prawna decyzji. Nadto PINB nie zastosował się do wytycznych sądu zawartych w prawomocnym wyroku co do dalszego przeprowadzenia dowodów, naruszając w ten sposób art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."). Ponadto skarżący zarzucili rażące naruszenie przepisów art. 3 pkt 1 i 7, art. 49 i art. 59f p.b., poprzez wadliwą ich wykładnię i wyliczenie opłaty legalizacyjnej na podstawie wartości nie mających oparcia w przepisach prawa, przy przyjęciu, że konstrukcja metalowa jest samowolą budowlaną, podczas gdy zebrany materiał dowodowy o tym nie przekonuje. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 28 marca 2011 r. WWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. Organ odwoławczy podzielił argumentację, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala stwierdzić, iż roboty budowlane związane z realizację przedmiotowej konstrukcji metalowej – jak wynika z oświadczenia inwestora złożonego do protokołu w trakcie kontroli – zostały samowolnie rozpoczęte w kwietniu 2009 r. Zdaniem WWINB organ I instancji prawidłowo ustalił, że inwestor rozpoczął roboty budowlane nie czekając na uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i prowadził budowę będąc już na etapie konstrukcji stalowej. Organ odwoławczy podkreślił, że strony zostały zawiadomione o mającej się odbyć kontroli legalności budowy, a oświadczenia złożone do protokołu kontroli przez sąsiadów nie były dowodem z przesłuchania świadków, o którym mowa w art. 79 k.p.a., zatem zarzut naruszenia tego przepisu jest bezzasadny. WWINB wskazał, że nie daje wiary przedłożonym przez inwestora pisemnym oświadczeniom, iż konstrukcja powstała w latach 70-tych, bowiem w dokumentach znajdujących się w aktach brak jakiejkolwiek nawet wzmianki na ten temat. Podkreślił, że zastosowany został współczynnik dla XVIII kategorii obiektu budowlanego, bowiem postępowanie dotyczy budowy magazynu od podstaw, a wskazana kategoria odnosi się do obiektów magazynowych, jakimi są budynki składowe. Na powyższe postanowienie WWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Poznaniu złożyli inwestorzy, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień oraz o zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazali, że zaskarżone postanowienie jest "odbiciem" analizy przeprowadzonej przez PINB, a organ odwoławczy praktycznie ograniczył się do odparcia zarzutów stawianych w zażaleniu. Skarżący podkreślili, że skoro organ odwoławczy przyjmuje ustalenia organu I instancji za własne, to zarzuty skargi sprowadzają się do powtórzenia zarzutów zawartych w zażaleniu na postanowienie PINB – co też w dalszej części uzasadnienia skargi uczyniono. Skarżący zaznaczyli przy tym, że skoro kwestia samowoli była już przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, to zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wskazane przez sąd kierunki dalszego prowadzenia postępowania były dla organów administracji wiążące. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 523/11, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia WWINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, przede wszystkim dlatego, że zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu - w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego dokonując oceny legalności aktu administracyjnego wydanego na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji, sąd I instancji nie może pominąć kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w poprzednim wyroku (tak trafnie wyrok NSA z 16.11.2010 r., I GSK 468/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W związku powyższym, z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie orzekał już sąd administracyjny (WSA), a orzeczenie tego sądu (Wyrok WSA) uprawomocniło się i zawierało liczne wskazania co do dalszego postępowania, to rolą Sądu w obecnym składzie było w pierwszym rzędzie skontrolowanie, czy zalecenia te zostały w całości wykonane przez organy administracji obu instancji. Wynik tej kontroli wypadł negatywnie. Przede wszystkim, wbrew wskazaniom WSA, organy administracji nie ustaliły i nie przesłuchały w charakterze świadków osób zastanych na przedmiotowej nieruchomości w trakcie pierwszej kontroli (w lipcu 2009 r.). Nie przesłuchały także właścicieli bądź innych osób zamieszkujących sąsiednie nieruchomości - należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem WWINB, iż oświadczenia złożone do protokołu drugiej kontroli (w listopadzie 2010 r.) przez A. Z., Z. Z. oraz K. P. nie spełniały rygorów dowodu ze świadków w rozumieniu art. 79 k.p.a. Dalej organy administracji pominęły także zalecenie WSA, aby w oparciu o oględziny konstrukcji, na podstawie wiedzy własnej bądź ewentualnego dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa ustalić, czy konstrukcja stalowa pochodzi sprzed 2004 r. i czy ewentualnie dokonano jej przebudowy w 2009 r., i w jakim zakresie. Wprawdzie PINB powtórnie rozpoznając sprawę dokonał oględzin konstrukcji, ale, jak wynika z uzasadnienia postanowienia tego organu, swe ustalenia ograniczył jedynie do rejestracji aktualnego stanu tej konstrukcji, bez rozważenia kwestii wskazanych w Wyroku WSA. Należy przy tym stwierdzić, iż powinność współdziałania strony w wyjaśnianiu sprawy nie sięga tak daleko, iżby nakładała na stronę obowiązek przedkładania opinii biegłego. Tym bardziej, iż – jak trafnie zauważają skarżący – tego rodzaju dokument sporządzony przez rzeczoznawcę ("biegłego") na zlecenie strony miałby jedynie charakter dokumentu prywatnego, a nie opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 04.03.2008 r., IV SA/Wa 1149/07, CBOSA). Nie przeprowadzając dowodów wskazanych w prawomocnym Wyroku WSA - przy jednoczesnym całkowitym braku wyjaśnienia w motywach zaskarżonych aktów, czy i ewentualnie z jakich przyczyn przeprowadzenie tych dowodów okazało się niemożliwe – organy administracji dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, takie uchybienie, w razie złożenia skargi, implikuje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (por. np.: wyrok NSA z 25.10.2006 r., I OSK 1377/05, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 20.08.2008 r., I SA/Wr 303/08, CBOSA; wyrok WSA w Krakowie z 27.05.2009 r., I SA/Kr 1636/08, CBOSA; tak też: A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 347; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 363). Ponadto, w ocenie Sądu, organy administracji nie powinny poprzestać na przeprowadzeniu dowodu z przedłożonych przez skarżących pisemnych oświadczeń[...] i [...], lecz czyniąc zadość proceduralnym obowiązkom: dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) i, w tym celu, wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), z zachowaniem zasady bezpośredniości (por. K. Glibowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011, s. 86, Nb 19), powinny przesłuchać wskazane osoby w charakterze świadków, aby tą drogą w szczególności ustalić, na czym opierają one swe twierdzenia (skąd czerpią wiedzę), iż przedmiotowa konstrukcja metalowa była wybudowana na przełomie lat 1970-1980, istniała już od 1982 r., w także w chwili zakupu. Nie przeprowadzenie tego dowodu stanowiło naruszenie przywołanych przepisów k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie sposób wykluczyć, iż przeprowadzenie tych dowodów mogłoby wpłynąć na zmianę, dotychczas negatywnej, oceny wiarygodności ww. oświadczeń przez organy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie WWINB (pkt 1 sentencji wyroku). Zarazem Sąd uznał, iż na tym etapie postępowania zbędne byłoby uchylenie przez Sąd także postanowienia PINB, gdyż wprawdzie dostrzeżone uchybienia proceduralne obciążają również to postanowienie, ale mogą one zostać usunięte w postępowaniu przed organem II instancji. Zalecone przez WSA czynności dowodowe zostały bowiem w przeważającej mierze już przeprowadzone przez organ I instancji, a czynności, które pozostały jeszcze do wykonania, nie uzasadniają twierdzenia, iżby w sprawie występowała sytuacja, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (tak trafnie wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32). O kosztach (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: uiszczony przez skarżących wpis (2.500 zł), wynagrodzenie reprezentującego ich adwokata ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) w wysokości 240 zł, a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictw dla ww. adwokata (2×17 zł). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni w całości zalecenia zawarte w Wyroku WSA i przeprowadzi dowody uzupełniające wskazane tam oraz w uzasadnieniu niniejszego wyroku – we własnym zakresie lub w trybie art. 136 in fine k.p.a. – po czym podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.