IV SA/Po 539/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Ref.staż. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]. nr [...] 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Wójta Gminy T. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 36 i 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 122 poz. 851) oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kodeks postępowania administracyjnego) obciążył Urząd Gminy [...] kosztami za wydanie postanowienia nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie przebudowy dróg gminnych w [...] w wysokości 50,60 zł, zobowiązując do wpłacenia tej kwoty w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 36 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 04 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Inspekcję Sanitarną (Dz.U. Nr 29 z 2004 r. poz. 193) wydanie przedmiotowego postanowienia obliguje organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej do obciążenia kosztami podjętych czynności. W złożonym odwołaniu od powyższej decyzji Wójt Gminy [...] zakwestionował zasadność obciążania kosztami w związku z obowiązkiem uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie dróg gminnych wraz z niezbędną infrastrukturą. Odwołujący się wskazał, iż zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku tych badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Zdaniem odwołującego się w postanowieniu z dnia [...] r. nie wskazano na naruszenie jakichkolwiek wymagań higienicznych i zdrowotnych, a Inspekcja Sanitarna dodatkowo wskazuje, iż inwestycja ma na celu poprawę warunków życia mieszkańców oraz poprawę środowiska. Wskazano, że powołany jako podstawa prawna decyzji przepis art. 36 ust. 1 ustawy nie ma w tej sprawie zastosowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 2a oraz art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji uzgodnił pozytywnie, bez zastrzeżeń, przedłożoną przez Urząd Gminy [...] dokumentację dotyczącą planowanego przedsięwzięcia polegającego na przebudowie dróg gminnych (jezdnia, chodnik, wjazdy) wraz z niezbędną infrastrukturą (kanalizacja deszczowa). Dokumentację uzgodniono w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Odnosząc się do argumentacji przytoczonej w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, iż przywołany przez stronę przepis art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie dotyczy sytuacji, gdy opłata ustalana jest za czynność związaną z opiniowaniem dokumentacji w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, która to czynność zaliczana jest do sprawowania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego przez organy Inspekcji Sanitarnej, za co opłaty pobiera się na podstawie art. 36 ust. 1 powołanej ustawy. W skardze na powyższą decyzję Wójt Gminy [...] zarzucił orzekającym w sprawie organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 10 §1, art. 107 §3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie interesu prawnego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazano, iż w wyniku sprawowania bieżącego nadzoru sanitarnego nie wykazano żadnych naruszeń warunków sanitarnych w przesłanej do uzgodnienia dokumentacji, stąd bezzasadne jest obciążanie Gminy kosztami tego uzgodnienia. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem stronie nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Podniesiono, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 §3 kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności nie wykazano z jakich przyczyn przy braku podstawy prawnej opłata została wymierzona. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, iż decyzja płatnicza wydana została zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na podstawie którego organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają obowiązek pobierania opłat w postaci kosztów ich wykonania za czynności związane ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Do zakresu działania Inspekcji w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, zgodnie z art. 3 ust.2a ustawy, należy między innymi uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dla inwestycji polegającej na przebudowie dróg gminnych. Wskazano, że powoływany przez skarżącego nadzór bieżący polega na kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne i jest konsekwencją nadzoru zapobiegawczego. Wyjaśniono, iż wysokość opłat ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów poniesionych w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...], określonych w §2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej treści. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Sąd stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] r., powołując jako podstawę prawną art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), ustalił opłatę w wysokości 50,60 zł za uzgodnienie dokumentacji związanej z przedsięwzięcia polegającego na przebudowie dróg gminnych w [...]. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji czynności te podjęte zostały w sprawie uzgodnienia do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do tego przedsięwzięcia. W dniu [...] r. organ I instancji wydał postanowienie nr [...] o uzgodnieniu pozytywnym bez zastrzeżeń przedłożonej przez Urząd Gminy [...] dokumentacji. Jako podstawę prawną postanowienia powołano art. 3 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 106 i 123 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 106 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Powołanie w podstawie prawnej postanowienia wydanego w sprawie przedmiotowego uzgodnienia oznacza, że organ inspekcji sanitarnej uczestniczył w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zawisłej przed innym organem – ochrony środowiska. Tym samym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny bierze udział w procesie decyzyjnym, wydając rozstrzygnięcie w formie postanowienia co do sprawy niemającej bytu samodzielnego, gdyż związana jest ona ze sprawą główną, prowadzoną przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny zatem jest organem współuczestniczącym jako organ uzgadniający. Skoro więc wydanie uzgodnienia do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji polegającej na przebudowie dróg gminnych następuje w ramach ustanowionego przepisami prawa materialnego współdziałania organów administracji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, regulującego pobieranie opłaty za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie działa w takim wypadku jako organ prowadzący postępowanie w odrębnej, samodzielnej sprawie administracyjnej, lecz jedynie zajmuje stanowisko wymagane przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska. Kompetencja organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do wydania takiego uzgodnienia wynika z art. 57 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. 2006 r. Nr 129 poz. 902 ze zm.), a nie z art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wobec tego wyrażenie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przedmiotowego uzgodnienia nie stanowi czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, z której wykonaniem wiąże się pobranie opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1499/06 (Lex nr 307665) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 449/06 (niepublikowane), lecz nie podziela zawartej w tych przepisach wykładni art. 36 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w myśl której z treści tych przepisów wynika obowiązek pobierania opłat za wszelkie czynności określone w art. 3 ustawy, a katalog zawarty w tym przepisie ma charakter otwarty. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie skoro postanowienie w sprawie uzgodnienia projektu inwestycji wydane zostało w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego, to nie do pogodzenia z zasadą państwa prawa jest obciążanie inwestora opłatami za wydanie uzgodnienia, skoro stosowną opłatę skarbową uiszcza z tytułu uzyskania pozwoleń na realizację inwestycji. Wskazać należy, iż w badanym przypadku inwestorem jest Gmina [...], zwolniona na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 226 poz. 1635 ze zm.), a więc jako jednostka samorządu terytorialnego, z obowiązku uiszczania opłat skarbowych. Jednocześnie Gmina jest w tej sytuacji organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji. Tym samym, skoro strona skarżąca korzysta ze zwolnienia z opłat skarbowych w ramach postępowania głównego, to zwolnienie takie rozciąga się na czynności podjęte w ramach współdziałania organów w tym postępowaniu. Zaskarżone decyzje wydane zostały ponadto z naruszeniem zasad postępowania, co stanowiłoby samodzielna przesłankę do ich uchylenia. Zgodnie z §2 wyżej powołanego rozporządzenia z dnia 4 lutego 2004 r. wysokość przedmiotowych opłat ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. W kolejnych przepisach tego rozporządzenia określone zostały koszty zaliczane do kosztów bezpośrednich i pośrednich związanych z wykonaniem konkretnej czynności oraz upoważnienie do określenia czasu pracy niezbędnego do wykonania badania lub innej czynności. Opłaty te ustalane są więc w wysokości rzeczywistych kosztów wykonania danej czynności z doliczeniem procentowego narzutu wynikających z kosztów utrzymania stacji sanitarno-epidemiologicznych. Wobec tak jasno sprecyzowanych zasad ustalania wysokości opłat za czynności wykonywane przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach sprawowania bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego akta sprawy winny zawierać kalkulację ustalonej opłaty, a wydana w tej sprawie decyzja powinna spełniać wymogi określone w art. 107 §1 i 3 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, co oznacza obowiązek zawarcia w niej pełnego uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Wymogu tego wydane w przedmiotowej sprawie decyzje nie spełniają, organ I instancji nie przedstawił bowiem w jaki sposób ustalona została kwota opłaty, którą skarżący został obciążony, z wskazaniem wysokości poszczególnych kosztów uwzględnionych przy jej wyliczeniu. Powyższe uchybienie uniemożliwiałoby zweryfikowanie wysokości ustalonej przez organ opłaty, tak przez stronę postępowania jak i rozpatrujący skargę sąd administracyjny, co czyni wydane w sprawie decyzje wadliwymi w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienie nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy bowiem, jak wyżej wykazano, w sprawie brak było podstaw do obciążenia stronę skarżącą opłatą za uzgodnienie do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji polegającej na przebudowie dróg gminnych w [...]. Uwzględniając powyższą argumentację, należało stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co miało wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. Nr [...]. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 powołanej ustawy w zw. z w zw. z §14 ust. 2 pkt 1a) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.). /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski KB/