IV SA/Po 539/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie K. Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od K. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) – wydanym na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), w sprawie stanu technicznego części budynku mieszkalnego i gospodarczego zlokalizowanego na działce nr (...) w M., gm. S. – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej jako: "PINB" lub "organ I instancji") zażądał od właściciela, J. S. (dalej jako: "Właściciel" lub "Skarżący"), przedstawienia ekspertyzy technicznej oceniającej stan techniczny części budynku mieszkalnego i gospodarczego należącego do tej osoby, zlokalizowanego na działce nr ewid. (...) przy ul. K. w M. (gm. S.), w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ I Instancji podkreślił, że ze względu na liczne spękania w części budynków należących do Właściciela możliwe jest zaistnienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W pouczeniu wskazał m.in., że na to postanowienie nie służy prawo wniesienia zażalenia. Od opisanego postanowienia PINB, J. S. wywiódł zażalenie z (...) r., uzupełnione następnie pismem z 29 kwietnia 2015 r. W związku z tym Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WWINB" lub "organ II instancji"), postanowieniem z (...) r. nr (...), wydanym na podstawie art. 134 i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając swoje stanowisko WWINB wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. postanowienie podlega zaskarżeniu tylko wówczas, gdy ustawa dopuszcza taką możliwość. Postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 pr.bud. jest postanowieniem, na które zażalenie nie przysługuje, bowiem z treści przepisu nie wynika taka możliwość. Organ II instancji zaznaczył, że w orzecznictwie prezentowane są dwa odmienne poglądy co do możliwości wniesienia zażalenia od ww. postanowienia. Zgodnie z jednym z nich – zaprezentowanym w zażaleniu oraz w jego uzupełnieniu przez Właściciela – zażalenie przysługuje pomimo braku wskazania. Natomiast drugie z prezentowanych stanowisk potwierdza, że skoro w omawianym przepisie nie przewidziano, iż na postanowienie dowodowe, jakim jest postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy, przysługuje zażalenie, to owo postanowienie może być kwestionowane wyłącznie w odwołaniu od decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie. W opinii WWINB należy się zgodzić z drugą z prezentowanych koncepcji. Przepis art. 62 ust. 3 pr.bud. dotyczy innych sytuacji niż przewidziane w art. 81c pr.bud. Celem art. 62 ust. 3 pr.bud. jest szybka reakcja na stwierdzony stan rzeczy. Organ II instancji podkreślił też, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż nakazanie przeprowadzenia kontroli (o której mowa w art. 62 ust. 3 pr.bud.) powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, formą zaś właściwą dla nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części jest postanowienie. Zatem skoro w przepisach nie ma wskazania możliwości zaskarżenia takiego postanowienia, to zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie takie można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W konkluzji WWINB uznał, że PINB prawidłowo zawarł w pouczeniu zaskarżonego postanowienia informację, iż stronom nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że w związku z orzeczeniem o niedopuszczalności zażalenia nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów w nim podniesionych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie WWINB, J. S. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB z (...) r., a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonych postanowień do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi. Skarżonym postanowieniom zarzucił naruszenie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 pr.bud. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w przedmiocie żądania przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego części budynku mieszkalnego i gospodarczego. Ponadto podniósł zarzuty dotyczące merytorycznej wadliwości kwestionowanego postanowienia PINB oraz postępowania poprzedzającego jego wydanie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 539/15, tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia WWINB z (...) r. oraz postanowienia PINB z (...) r. Na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. Skarżący w całości podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie. Do tej kategorii aktów należą niewątpliwie postanowienia wydawane na podstawie art. 134 k.p.a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia WWINB, Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ono ostać w obrocie prawnym, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zaskarżonym postanowieniem organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., ponieważ poprzedzające je postanowienie PINB wydane zostało na podstawie art. 62 ust. 3 pr.bud., a na takie postanowienie, zdaniem WWINB, zażalenie nie przysługuje. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się więc do oceny dopuszczalności zaskarżenia postanowienia PINB nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznej obiektu budowlanego lub jego części na podstawie ww. przepisu. Należy podkreślić, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie był natomiast władny badać merytorycznej prawidłowości kwestionowanego postanowienia PINB i związanych z tym zarzutów skargi, gdyż kwestie te nie stanowiły przedmiotu zaskarżonego postanowienia WWINB, co zresztą wyraźnie zostało zastrzeżone w jego uzasadnieniu. Zgodnie z art. 62 ust. 3 pr.bud. właściwy organ – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Cytowany przepis – który w niniejszej sprawie został wskazany jako podstawa prawna kwestionowanego postanowienia PINB – nie precyzuje formy działania organu, a tym samym nie rozstrzyga wprost o środkach odwoławczych. W rezultacie, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WWINB, w orzecznictwie zaprezentowane zostały dwa odmienne poglądy co do możliwości wniesienia zażalenia od postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 pr.bud. Jeden z nich sprowadza się do tezy – za którą w rozpoznawanej sprawie opowiedział się WWINB – że skoro w ww. przepisie nie przewidziano, że na postanowienie dowodowe, jakim jest postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy, przysługuje zażalenie, to postanowienie to może być kwestionowane wyłącznie w odwołaniu od decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie. Drugi pogląd, stwierdzający dopuszczalność wniesienia zażalenia na takie postanowienie – przedstawiony i wnikliwie umotywowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2010 r., II OSK 711/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), którego stanowisko w omawianej kwestii oraz argumentację przywołaną na jego poparcie Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – oparty został na wykładni systemowej, nawiązującej w pierwszej kolejności do regulacji art. 81c ust. 2 i 3 pr.bud. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał mianowicie na zakres normatywny art. 81c ust. 2 pr.bud. – wykazując, że jest on znacznie szerszy niż art. 62 ust. 3 pr.bud. – i na tej podstawie doszedł do wniosku, że hipoteza art. 62 ust. 3 pr.bud. zawiera się w hipotezie art. 81c ust. 2 pr.bud. Jeżeli bowiem nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, to zawsze będzie to sytuacja, w której istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Wobec tego, w ocenie NSA, we wszystkich tych sytuacjach, które uzasadniają stosowanie art. 62 ust. 3 pr.bud., są podstawy do stosowania art. 81c ust. 2 pr.bud. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł racjonalnych powodów, które uzasadniałyby różnicowanie podmiotów będących w podobnej sytuacji, skutkujące rezygnacją z kontroli instancyjnej postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 pr.bud. – zwłaszcza w świetle konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Takiego uzasadnienia nie może stanowić w szczególności wzgląd na – akcentowaną także w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – potrzebę "szybkiej reakcji na stwierdzony stan rzeczy" w sytuacjach, których dotyczy art. 62 ust. 3 pr.bud. Również w tym zakresie należy podzielić stanowisko wyrażone w omawianym wyroku NSA o sygn. akt II OSK 711/09, że nie sposób uznać, aby, wolą ustawodawcy, tak istotne zróżnicowanie podmiotów pozostających w podobnej sytuacji (opisanej w art. 62 ust. 3 pr.bud oraz w art. 81c ust. 2 pr.bud.) było usprawiedliwione ze względu na większy w przypadku art. 62 ust. 3 pr.bud. stopień zagrożenia (zgodnie z hipotezą tego przepisu konieczne jest stwierdzenie możliwości spowodowania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska), który miałby uzasadniać poświęcenie zasady dwuinstancyjności w imię potrzeby szybkiego działania. Treść normatywna art. 62 ust. 3 pr.bud. nie jest precyzyjna, co powoduje konieczność jej uzupełnienia w drodze wykładni. I tak przyjmuje się, że obowiązek przeprowadzenia kontroli musi być nałożony w drodze decyzji, przy czym w takiej decyzji może być nałożony obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego (zob. np. wyrok NSA z 14.10.1999 r., IV SA 1622/97, LEX nr 47838). Jak widać, w tym przypadku względy szybkości działania, w takim samym stanie zagrożenia, nie skłoniły sądu do interpretacji wyłączającej możliwość odwołania się od rozstrzygnięcia organów władzy publicznej. Ponadto Prawo budowlane pozwala na szybkie działanie w razie wystąpienia realnego zagrożenia – np. na podstawie art. 69 pr.bud. Wówczas, co warto podkreślić, też jednak dopuszcza się kontrolę działania władzy publicznej, z tym że następczą (zob. wyrok NSA z 13.12.2001 r., II SA/Gd 2020/99, CBOSA). Dalszym argumentem podniesionym przez Naczelny Sąd Administracyjny w analizowanym wyroku o sygn. akt II OSK 711/09, przemawiającym za prezentowaną wykładnią, była okoliczność, że w istocie to od organu zależy, który z przepisów powoła on w podstawie prawnej postanowienia – czyli to organ w rzeczywistości decydowałby o tym, czy na konkretne postanowienie będzie przysługiwało zażalenie, czy też nie. W związku z powyższym, oceniając, czy na postanowienie nakazujące przedstawienie ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego lub jego części przysługuje zażalenie, organ odwoławczy powinien mieć zawsze na względzie regulację zawartą w art. 81c ust. 2 i 3 pr.bud. Przepis art. 81c ust. 2 pr.bud. przyznaje organowi nadzoru budowlanego m.in. kompetencję do nałożenia, w drodze postanowienia, na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyzy, w sytuacji powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 81c ust. 3 pr.bud. na takie postanowienie przysługuje zażalenie. Umieszczenie przepisów art. 81c ust. 2 i 3 w ustawie Prawo budowlane w rozdziale zawierającym przepisy określające ustrój organów administracji publicznej oznacza, że powinny być one stosowane z przepisami regulującymi kwestie materialnoprawne. Dlatego też przepis art. 62 ust. 3 pr.bud. powinien być nie tylko wykładany, ale również stosowany w związku z art. 81c ust. 2 i 3 pr.bud., co prowadzi do konkluzji, że na postanowienie, o którym mowa w art. 62 ust. 3 pr.bud., mającym charakter dowodowy, przysługuje zażalenie (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 9 do art. 62). Dlatego też w rozpoznawanej sprawie WWINB oceniając, czy przysługuje zażalenie na postanowienie PINB, nie powinien poprzestać tylko na wskazanym przez organ I instancji przepisie art. 62 ust. 3 pr.bud., ale również rozważyć, czy w okolicznościach sprawy nie był w istocie rzeczy stosowany także przepis art. 81c ust. 2 pr.bud. Tym bardziej, że, jak to już wyżej wskazano, praktycznie we wszystkich tych sytuacjach, które uzasadniają stosowanie art. 62 ust. 3 pr.bud., istnieją także podstawy do stosowania art. 81c ust. 2 pr.bud. (por. wyrok NSA z 22.04.2010 r., II OSK 711/09; a także wyrok WSA z 15.11.2013 r., VII SA/Po 1649/13, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 10.11.2015 r., II OSK 549/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Gdyby w rozpoznawanej sprawie organ I instancji wydał "zwykłe" postanowienie o charakterze dowodowym, a nie takie, o którym mowa w art. 62 ust. 3 pr.bud., to mielibyśmy do czynienia z postanowieniem, na które bez wątpienia przysługuje zażalenie – stosownie do art. 81c ust. 2 i 3 pr.bud. Dlatego w celu wyeliminowania sytuacji, w których od tego, jakie przepisy w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powoła organ nadzoru budowlanego, miałoby zależeć, czy na konkretne postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy co do stanu technicznego obiektu budowlanego przysługiwać będzie zażalenie, konieczna jest zawsze ocena stanu faktycznego sprawy i w odniesieniu do tej oceny wydanie stosownego rozstrzygnięcia w zakresie dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. Należy przy tym wziąć pod uwagę sygnalizowane wyżej zawieranie się hipotezy art. 62 ust. 3 pr.bud. w art. 81c ust. 2 pr.bud. Należy zauważyć, że w swoim rozstrzygnięciu PINB wskazał – odwołując się do wyników kontroli przeprowadzonej dnia (...) r. – że ze względu na liczne spękania w części budynków należących do Właściciela możliwe jest zaistnienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, o jakim mowa w art. 62 ust. 3 pr.bud. De facto stwierdził więc wystąpienie sytuacji, w której istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego kontrolowanych budynków w rozumieniu art. 81c ust. 2 pr.bud. Zatem wobec tak poczynionych ustaleń PINB – które, jak to już wskazano na wstępie, nie podlegają merytorycznej weryfikacji Sądu w niniejszym postępowaniu – należało uznać, że zawarte w postanowieniu tego organu z (...) r. żądanie przedstawienia ekspertyzy technicznej oceniającej stan techniczny części budynku mieszkalnego i gospodarczego Właściciela zostało w istocie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 i 3 pr.bud. W tej sytuacji, postanowienie WWINB stwierdzające niedopuszczalność zażalenia było nieprawidłowe, jako wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu w wysokości 100 zł. Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji rozpatrzy merytorycznie zażalenie Skarżącego na postanowienie PINB z (...) r., jak tego wymaga zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).