IV SA/Po 541/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 07 października 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego P.-N. M. na uchwałę Rady Gminy Cz. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwały rady gminy w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów. 1. stwierdza nieważność § 9 uchwały Rady Gminy Cz. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów, 2. w pozostałej części skargę oddala, 3. określa, że zaskarżony § 9 uchwały wskazanej w pkt 1 nie może być wykonany /-/ I.Kucznerowicz /-/ M.Dybowski /-/ B.Popowska Rada Gminy Cz., z powołaniem się na przepis art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła w dniu [...] października 2006 r. uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej P. – N. M. zarzucając jej: - rażące naruszenie art. 90f pkt 4 ustawy o systemie oświaty, poprzez przyjęcie w § 9 zaskarżonej uchwały definicji pojęcia "zdarzenia losowe" bez delegacji ustawowej, - rażące naruszenie art. 90f pkt 4 ustawy o systemie oświaty, poprzez przekazanie w § 10 ust. 1 uchwały, bez wyraźnej delegacji ustawowej, Wójtowi Gminy kompetencji do określenia w decyzji trybu i sposobu udzielenia zasiłku szkolnego, podczas gdy tenże tryb i sposób powinny być określone w uchwale rady gminy, - rażące naruszenie art. 90f pkt 3 ustawy o systemie oświaty, poprzez wskazanie w § 7 ust. 3 zd. 2 uchwały, bez wyraźnej delegacji ustawowej, że "sposób przekazywania stypendium wnioskodawca uzgadnia z osobą przyznającą stypendium", podczas gdy sposób ten powinien być ustalony w samym regulaminie. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy Cz. należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Prokurator zauważył, iż zasadą jest, że wszystkie akty prawa miejscowego mogą być tworzone wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego mają więc pozycję zależną i są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i dlatego też nie mogą regulować materii ustawowych, ani wykraczać poza ramy ustawy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 90f pkt 4 ustawy o systemie oświaty, poprzez przyjęcie w § 9 definicji pojęcia "zdarzenia losowe" Prokurator wskazał, iż zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy jedynie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Przepis ustawy o systemie oświaty stanowiący podstawę prawną do przyjęcia przedmiotowego regulaminu nie daje radzie gminy upoważnienia do sformułowania definicji określonych pojęć, którymi posługuje się ustawa o systemie oświaty. Zakres znaczeniowy tych pojęć winien być ustalany w oparciu o reguły wykładni prawa, a czynność ta nie należy do rady gminy. Rada gminy nie została wyposażona w kompetencję do tworzenia definicji pojęć ustawowych, a ocena czy w danym przypadku mamy do czynienia ze zdarzeniem losowym należy do procesu stosowania prawa -stanowi więc wyłącznie kompetencję organu wykonawczego gminy przyznającego zasiłek szkolny. Nie ma przy tym znaczenia, że w przedmiotowym regulaminie posłużono się w § 9 słowami "w szczególności", albowiem gmina w ogóle nie miała prawa takiej definicji formułować i wkraczać w kompetencje Wójta Gminy Cz.. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 90f pkt 4 ustawy o systemie oświaty, poprzez przekazanie w § 10 ust. 1 uchwały Wójtowi Gminy kompetencji do określenia w decyzji trybu i sposobu udzielenia zasiłku szkolnego Prokurator podniósł, iż art. 90f pkt 4 ustawy o systemie oświaty nakłada na radę gminy obowiązek przyjęcia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym, który winien zawierać elementy wskazane w punktach od 1. do 4. Są to elementy przykładowe ("w szczególności"), ale jednocześnie obligatoryjne. Treść przepisu jednoznacznie wskazuje, że rada gminy "uchwala regulamin (...), w którym określa" kwestie wskazane w kolejnych czterech punktach. Żaden przepis ustawy nie dał radzie gminy upoważnienia do przekazania choćby części obowiązku wynikającego z art. 90f ustawy innemu organowi. Natomiast uzasadniając zarzut naruszenia art. 90f pkt 3 ustawy o systemie oświaty, poprzez wskazanie w §7 ust. 3 zd. 2 uchwały, bez wyraźnej delegacji ustawowej, że "sposób przekazywania stypendium wnioskodawca uzgadnia z osobą przyznającą stypendium" Prokurator podniósł, iż sposób udzielenia (w tym przekazywania) stypendium szkolnego winien być określony w uchwale rady gminy zgodnie z delegacją z art. 90f pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Scedowanie tego obowiązku zarówno na wnioskodawcę (obywatela) jak i "osobę przyznającą stypendium", aby podmioty te uczyniły to w drodze nieformalnych uzgodnień jest rażącym naruszeniem art. 90f pkt 3 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Prokuratora w zupełnie niezrozumiały sposób obowiązek Rady Gminy Cz. "przeszedł" m.in. na obywatela, który wnioskuje o stypendium. Po drugie obowiązkiem tym została obarczona "tajemnicza" osoba przyznająca stypendium. Zdaniem Prokuratora dokonując analizy całości uchwały można dojść do niebezpiecznego wniosku, iż osobą tą nie jest w cale organ wykonawczy czyli Wójt Gminy Cz.. W § 7 ust. 3 zd. 2 Rada Gminy wprowadziła do procesu przyznawania stypendium nieokreśloną "osobę przyznającą stypendium", która uzyskała prawo do uzgadniania sposobu przekazywania (a więc udzielania) stypendium. Warto nadmienić, że art. 90m ustawy o systemie oświaty stanowi, że świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Nawet gdyby jednak przyjąć, iż "osobą przyznającą stypendium" w rozumieniu § 7 ust. 3 zd. 2 jest Wójt, to jednak nie może on wchodzić w porozumienia z wnioskodawcą w kwestii sposobu udzielenia stypendium. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Cz. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona uchwała ma charakter normatywny. Odnosi się ona bowiem do wszystkich uczniów, zamieszkałych na terenie gminy. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów. W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów , które je ustanowiły. Zaliczanie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich ( i spełnienia przez nie ) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne , a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych . Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetencyjne do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. W niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy została wydana na podstawie w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90f ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 90e ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego. Rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności (art. 90f ustawy): 1. sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2. formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3. tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4. tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Uwzględniając treść powyższych przepisów ustawy o systemie oświaty Sąd doszedł do przekonania, że ustawodawca w sposób umyślny użył pojęcia "zdarzenie losowe" w znaczeniu potocznym, tak by obejmowało ono zróżnicowany wachlarz zdarzeń nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych mogących znacząco utrudnić sytuację materialną ucznia. Już samo określenie "losowe" wskazuje, że chodzi katalog stanów faktycznych, których charakteru i cech nie można z góry określić. W świetle takiego zamysłu ustawodawcy definiowanie pojęcia niedookreślonego w akcie rangi podustawowej narusza prawo. Ustalając znaczenie pojęcia "zdarzenia losowego" Rada Gminy Cz. dopuściła się zatem nieuprawnionego zabiegu legislacyjnego. W orzecznictwie sądowym (zob. wyrok z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1954/06), jak też orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. niżej) wskazuje się na konieczność ścisłej interpretacji przepisów kompetencyjnych upoważniających do stanowienia prawa. Trybunał Konstytucyjny sformułował w tym zakresie szereg zasad, jakie należy przestrzegać tworząc akty normatywne rangi podustawowej. W kontekście tej sprawy warto zwrócić uwagę dwie z tych zasad: – brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, przejawiający się w nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nie udzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim nie wymienionych. Nie podlega też ono wykładni rozszerzającej ani celowościowej (wyrok z dnia 5 października 1999 r. sygn. akt U 4/99 i powołane tam orzeczenia); – jeżeli akt określa tryb postępowania, to powinien to czynić w taki sposób, aby zachowana została spójność z postanowieniami ustawy (zob. wyrok z dnia 8 grudnia 1998 r. sygn. akt U 7/98). Jak wskazano, w ustawie o systemie oświaty ustawodawca nie wypowiedział się, jak należy rozumieć znaczenie pojęcia "zdarzenie losowe". Jednocześnie upoważnił gminy do określenia "trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego". W takim kontekście upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego należy rozumieć jako pozwalające na zróżnicowanie trybu i sposobu udzielania zasiłków w zależności od charakteru niektórych, szczególnych zdarzeń losowych. W żadnym razie gmina nie może natomiast określać katalogu zamkniętego tych zdarzeń, gdyż z woli ustawodawcy pojęcie to ma charakter niedookreślony - w ten sposób obejmując możliwie szeroki wachlarz sytuacji faktycznych. Zważywszy na przytoczone wyżej reguły stanowienia aktów podustawowych, warto podkreślić, że z kompetencji do określania "trybu i sposobu udzielania zasiłku" (art. 90f pkt 4 ustawy) upoważniony organ powinien czynić użytek w sposób spójny z zamysłem ustawodawcy. W ustawie o systemie oświaty wyraźnie uzależniono uprawnienie do zasiłku szkolnego od każdej sytuacji mieszczącej się w zakresie pojęcia "zdarzenie losowe". Stąd gmina nie może definiować tego pojęcia, jak też nie może kształtować trybu i sposobu udzielania zasiłku w sposób, który by ograniczał możliwość pozyskania pomocy przez jakiegokolwiek ucznia dotkniętego zdarzeniem losowym w znaczeniu ustawowym. Na potwierdzenie powyższego wywodu wskazać należy na przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 908), które - w zasadzie - powinno być respektowane w toku formułowania każdego aktu normatywnego. Zgodnie z § 149 tego rozporządzenia, w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Słusznie zatem zwraca uwagę skarżący, iż Rada nie została upoważniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca, jak też bez wyraźnego wskazania nie jest upoważniona do formułowania desygnatów pojęć językiem prawnym, jeżeli ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom, bowiem zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, iż ten sam termin będzie miał odmienne znaczenie na gruncie ustawy, aniżeli w kontekście postanowień uchwały rady gminy Natomiast za niezasadny uznał Sąd zarzut rażącego naruszenia art. 90f pkt 3 ustawy o systemie oświaty, poprzez wskazanie w § 7 ust. 3 zd. 2 uchwały, bez wyraźnej delegacji ustawowej, że "sposób przekazywania stypendium wnioskodawca uzgadnia z osoba przyznającą stypendium", podczas gdy sposób ten powinien być ustalony w samym regulaminie. Zakwestionowany § 7 uchwały mieści się w rozdziale III uchwały zatytułowanym tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego. Zgodnie z tym przepisem "stypendium szkolne przewidziane w § 5 pkt 3 jest udzielane poprzez zwrot kosztów biletów miesięcznych na dojazd do szkoły położonej poza miejscem zamieszkania ucznia albo poprzez sfinansowanie kosztów zamieszkania w miejscowości położenia szkoły. Sposób przekazywania stypendium wnioskodawca uzgadnia z osobą przyznającą stypendium." Biorąc pod uwagę treść całego przepisu nie można zgodzić się ze skarżącym, iż wskazanie w §7 ust. 3 zd. 2 uchwały, bez wyraźnej delegacji ustawowej, że "sposób przekazywania stypendium wnioskodawca uzgadnia z osobą przyznającą stypendium" jest przekroczeniem delegacji ustawowej. W tym miejscu wskazać należy, iż czym innym jest określenie sposobu ustalania stypendium, a czym innym jest ustalenie sposobu przekazania tego stypendium. Art. 90f ust. 3 ustawy o systemie oświaty nakłada na Radę Gminy obowiązek określenia w regulaminie sposobu udzielania stypendium, a nie obowiązek ustalenia sposobu jego przekazania. W § 7 uchwały Rada Gminy wyraźnie określiła formę w jakiej ma być udzielana pomoc. Co prawda dla przejrzystości prawa Rada Gminy winna wskazać w treści uchwały, iż wypłata stypendium nastąpi gotówką, przelewem na konto lub w inny sposób, a wnioskodawca dokonuje wyboru spośród tak określonych możliwości, to jednakże brak powyższego uregulowania i przekazanie tej kwestii organowi działającemu w porozumieniu z wnioskodawcą nie można uznać za wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Również zarzut rażącego naruszenia art. 90f pkt 4 ustawy o systemie oświaty, poprzez przekazanie Wójtowi Gminy w § 10 ust. 1 uchwały, bez wyraźnej delegacji ustawowej, kompetencji do określenia w decyzji trybu i sposobu udzielenia zasiłku szkolnego, podczas gdy tenże tryb i sposób powinny być określone w uchwale rady gminy uznać należy za nietrafny. W ocenie Sądu § 10 uchwały nie można traktować jako przepisu upoważniającego do określenia w drodze decyzji trybu i sposobu przyznania zasiłku szkolnego, a zatem nie można go traktować wbrew stanowisku skarżącego jako przepisu, który przekazuje Wójtowi Gminy kompetencje Rady Gminy. Mając na względzie powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. Natomiast na podstawie art. 151 Ppsa orzeczono jak w pkt 2 sentencji. O wykonalności zaskarżonego aktu Sąd orzekł na podstawie art. 152 Ppsa. /-/B. Popowska /-/M. Dybowski /-/ I. Kucznerowicz ja