IV SA/Po 542/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant referent Joanna Andrzejak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Nowe Miasto na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 22 czerwca 2006 r. nr 365/LVII/2006 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w przedszkolach gminnych, 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Czerwonak z dnia 22 czerwca 2006 r. Nr 365/LVII/2006 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w przedszkolach gminnych, 2. określa, że uchwała, której nieważność orzeczono w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu. /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/J. Stankowski /-/E. Makosz - Frymus Rada Gminy Czerwonak działając na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. - dalej jako ustawa o systemie oświaty) oraz § 10 ust. 2 pkt 1 i 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. nr 61, poz. 624 ze zm.) uchwaliła w dniu 22 czerwca 2006r. uchwałę Nr 365/LVII/2006 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowanie przedszkolnego w przedszkolach gminnych. W § 1 pkt 1-3 w/w uchwały ustalono opłatę miesięczną za świadczenia przekraczające realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w wysokości 126,00 zł. miesięcznie od jednego dziecka. Opłatę tę obniżono do 94 zł. za drugie dziecko z jednej rodziny oraz do 63 zł. za każde następne z tej rodziny. Ponadto w § 2 i § 3 uregulowano, że nieobecność dziecka nie wpływa na umniejszenie opłaty z wyjątkiem nieobecności trwającej nieprzerwanie przez miesiąc lub dłużej pod warunkiem zgłoszenia planowanej nieobecności dziecka w terminie wcześniejszym i złożenia wniosku o zwolnienie. Prokurator Rejonowy Poznań – Nowe Miasto pismem z dnia [...] lipca 2009r. Nr [...], działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) zaskarżył powyższą uchwałę do sądu administracyjnego. Prokurator zarzucając rażące naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie bez delegacji ustawowej opłaty o charakterze stałym z naruszeniem zasady ekwiwalentności za świadczenia przedszkolne wykraczające poza podstawę programową, wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu Prokurator powołując się na przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wskazał, iż rada gminy ma kompetencje do ustalania i pobierania opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych jedynie w zakresie wykraczającym poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Sposób zredagowania § 1 zaskarżonej uchwały oznacza, iż wskazane opłaty mają charakter stały i wnoszone są za każde dziecko w okresach miesięcznych. Brak jest przy tym jednak określenia świadczeń objętych opłatami i czasu, w którym w którym dziecko korzysta z usług przedszkola wykraczających poza podstawę programową. Takie ujęcie opłat powoduje zdaniem Prokuratora przyjęcie jednej i sztywnej opłaty za każde dziecko, która w praktyce nakłada na rodziców bądź opiekunów obowiązek jej ponoszenia bez względu na to, czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek świadczenia poza podstawę programową i bez związku z tym, czy dziecko korzysta z dodatkowych świadczeń. W uzasadnieniu skargi wskazano również na fakt, iż opłaty uchwalane w oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty powinny być wnoszone za konkretne świadczenia przekraczające podstawę programową. Zasada ekwiwalentności świadczeń wymaga bowiem, aby rodzic (opiekun) dokładnie wiedział za co wnosi opłatę. Opłata ustalona w zaskarżonej uchwale nie została zaś uzależniona od zakresu świadczeń przedszkola, z jakich korzysta konkretne dziecko. Ponadto treść przepisów § 2 i 3 uchwały wprost naruszają zasadę ekwiwalentności albowiem nieobecność dziecka nie wpływa na umniejszenie opłaty z wyjątkiem pełnomiesięcznej nieobecności, zgłoszonej z wyprzedzeniem i na wyraźny wniosek rodzica lub opiekuna. Takie zapisy oznaczają, że opłatę należy uiścić także, gdy dziecko jest nieobecne w przedszkolu i nie korzysta z żadnych świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co wyklucza wzajemność i ekwiwalentność świadczeń. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czerwonak w całości podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej uchwały i przyjęte w niej rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowania zawarte w uchwale Rady Gminy Czerwonak z dnia 22 czerwca 2006r. Nr 365/LVII/2006 dotyczące opłat za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w przedszkolach gminnych, stanowią istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na zasadzie przewidzianej w art. 147 § 1 ppsa. Obecnie nie budzi już bowiem wątpliwości, że uchwala podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005r. sygn. akt I OSK 971/05, LEX nr 196727 został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Dla oceny regulacji zawartych w przedmiotowej uchwale istotne znaczenie ma więc przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. W tym ostatnim przepisie ustawodawca określił zaś, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa ta wynosi dziennie nie mniej niż 5 godzin, co wynika z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001r. Nr 61, poz. 624 ze zm.). W świetle przywołanych przepisów nie budzi zatem wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Należy więc zgodzić się z Prokuratorem Rejonowym Poznań – Nowe Miasto, że ustalenie opłat za świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową winno polegać na określeniu wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia zgodnie z zasadą ekwiwalentności. Trafnie Prokurator zakwestionował zatem § 1 przedmiotowej uchwały, w którym ustalono opłatę miesięczną za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w wysokości 126,00 zł. Takie ogólnikowe ujecie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców (opiekunów) dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń. Kontrolowana uchwala jako akt prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym powinna zakresem swojego uregulowania obejmować wszystkie możliwe sytuacje, a więc również i taką, że wychowanek przedszkola będzie korzystał z części świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę na fakt, że sądy administracyjne podkreślały niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyłącznie w postaci ustalania opłat o charakterze "stałym" (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt I OSK 1189/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006r. sygn. akt IV SA/ Wr 94/06 i z dnia 30 maja 2007r. sygn. akt IV SA/Wr 122/07). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie taki właśnie charakter ma opłata ustalona w §1 zaskarżonej uchwały. Niejednokrotnie wskazywano też na konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty, w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacenie świadczenia składa. Zaznaczyć należy, iż opłaty mogą być również pobierane za usługi opiekuńcze czy bytowe, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Tak, więc Rada winna wyraźnie określić co proponowane jest za uiszczenie opłaty, gdyż trudno żądać opłaty za coś niesprecyzowanego. W zaskarżonej uchwale brak takiej konkretyzacji, gdyż wymogu tego nie spełnia określenie zawarte w § 1 zaskarżonej uchwały, a mianowicie, że opłata dotyczy świadczeń przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego Przywołany zapis nie precyzuje świadczeń z jakich korzystać będą dzieci, ani jaka będzie odpłatność tych świadczeń. Dodać wypada, że zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, akt normatywny (a taki jest przedmiotowa uchwała) powinien zawierać próbę zdefiniowania danego określenia, jeżeli jest ono wieloznaczne lub nieostre, a jeżeli pożądane ograniczenie jego nieostrości albo znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe. Wprowadzenie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć należy, iż powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista z co najmniej dwóch podwodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 cytowanej ustawy. W rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2002r. Nr 51, poz. 458 ze zm.), obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej uchwały wyznaczony został zakres takich bezpłatnych świadczeń. Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku Nr 1 do wspomnianego rozporządzenia. Opłaty mogą zatem dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych (np. za żywienie dzieci czy też za naukę języków obcych). Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty odpłatnych świadczeń przedszkoli (a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Tych wymogów nie spełnia oplata, której wysokość określono w § 1 zaskarżonej uchwały. Ustalenie tej opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, a jeżeli tak to jaki jest rozmiar tych świadczeń oraz ich jakość. Taki zabieg zmusza też w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne funkcjonujące w mieście. W konsekwencji takiej regulacji doszło zatem niewątpliwie do naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności, na podstawie przepisu art. 147 § 1 i art. 152 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/J. Stankowski /-/ E. Makosz – Frymus j.a.