IV SA/Po 543/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Ref. staż. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/. I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski sygn. IV SA/Po 543/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] lutego 2007 r.) Prezydenta Miasta (dalej Prezydent Miasta) na postawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 98/00/ 1071 ze zm. – dalej kpa), po wznowieniu postępowania postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., uchylił swe ostateczne decyzje: nr [...] z dnia [...] r. o uznaniu I. K. z dniem 1.07.2002 r. za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 9.07.2002 r.; nr [...] z dnia [...] r. o utracie przez I. K. prawa do zasiłku od dnia 9.01.2003 r.; nr [...] z dnia [...] r. o przyznaniu I. K. prawa do dodatku szkoleniowego od dnia 30.08.2004 r.; nr [...] z dnia [...] r. o utracie przez Nią prawa do dodatku szkoleniowego z dniem 19.09.2004 r.; nr [...] z dnia [...] r. o przyznaniu prawa do dodatku szkoleniowego od dnia 4.10.2004 r.; nr [...] z dnia [...] r. o utracie przez Nią prawa do dodatku szkoleniowego z dniem [...] r.; nr [...] z dnia [...] r. o utracie przez Nią statusu osoby bezrobotnej z dniem 25.11. 2004 r.; nr [...] z dnia [...] r. o uznaniu Jej z dniem 11.04.2005 r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku; nr [...] z dnia [...] r. o utracie przez Nią statusu osoby bezrobotnej z dniem 16.08.2006 r. i na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 6/01/56 ze zm.– dalej ustawa z 1994 r.), art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U 99/04/1001 ze zm.– dalej ustawa o promocji zatrudnienia), i art. 104 kpa odmówił uznania I. K. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku z dniem 1.07.2002 r.; odmówił przyznania I. K. prawa do dodatku szkoleniowego od 30.08.2004 r. i od dnia 4.10.2004 r.; odmówił uznania I. K. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku z dniem 11.04.2005 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż I. K. po zgłoszeniu się do PUP dnia 1.07.2002 r. i oświadczeniu, że "nie prowadzi działalności gospodarczej i jej nie zawiesiła"- została uznana za osobę bezrobotną od dnia 1.07.2002 r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 9.07.2002 r. (decyzja nr [...]). Zasiłek dla bezrobotnych I. K. pobierała od dnia 9.07.2002 r. do 8.01.2003 r. Od dnia 30.08.2004 r. do 18.09.2004 r. oraz od 4.10.2004 r. do 8.10.2004 r. uczestniczyła w szkoleniu i z tego tytułu przyznano Jej dodatek szkoleniowy (decyzje nr [...], [...], [...], [...]). Z uwagi na podjęcie pracy, status bezrobotnej utraciła z dniem 25.11.2004 r. (decyzja nr [...]). Po ponownym zgłoszeniu się do PUP dnia 11.04.2005 r. i złożeniu przez Wnioskodawczynię oświadczenia tej samej treści, przyznano I. K. status osoby bezrobotnej i odmówiono prawa do zasiłku. Z dniem 16.08.2006 r.- wobec podjęcia pracy- wykreślono Ją z ewidencji osób bezrobotnych (decyzje nr: [...], [...]). Dnia 17.01.2007 r. I. K. zgłosiła się w PUP i przedłożyła decyzję z której wynika, że figurowała w ewidencji działalności gospodarczej od dnia 30.10.1997 r. do dnia 2.01.2007 r. Z uwagi na figurowanie w ewidencji działalności gospodarczej, Prezydent Miasta uznał, że I. K. nie spełniła przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 1994 r. ani z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia. Organ stwierdził, że nie można jednocześnie figurować w ewidencji osób bezrobotnych i ewidencji działalności gospodarczej (k. 78-79 akt administracyjnych). Odwołanie od owej decyzji do Wojewody wniósł pełnomocnik I. K., który powołując się na art. 127, 128, 129 kpa zaskarżył decyzję w całości i na podstawie art. 138 kpa wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uznanie I. K. za osobę bezrobotną i przyznanie Jej prawa do zasiłku od dnia 1.02.2002 r.; przyznanie prawa do dodatku szkoleniowego od dnia 30.08.2004 r. oraz od dnia 4.10.2004 r.; uznanie Odwołującej za osobę bezrobotną i przyznanie prawa do zasiłku z dniem 11.04.2005 r.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych do odwołania dokumentów w postaci – decyzji o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej, zaświadczenia Urzędu Statystycznego, zaświadczenia Urzędu Skarbowego i zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dla ustalenia, że I. K.- mimo uzyskania dnia 30.10.1997 r. wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, do dnia uzyskania decyzji o Jej wykreśleniu- faktycznie nie rozpoczęła prowadzenia działalności gospodarczej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą jego wykładnię, a także zakwestionował ustalony stan faktyczny. Definicja osoby bezrobotnej w powołanych przez organ przepisach nie wyklucza uznania osoby za bezrobotną mimo figurowania przez nią w ewidencji działalności gospodarczej, pod warunkiem, że nie podjęła tej działalności. Tak było w sytuacji I. K., która przez okres 10 lat figurowała w ewidencji działalności gospodarczej mimo, że nigdy jej nie podjęła i nie prowadziła. Figurowanie Odwołującej w ewidencji było wynikiem niewiedzy i zmiany przepisów. Składając w Urzędzie Pracy oświadczenie, że "nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej ani jej nie zawiesiła" Odwołująca odpowiedziała zgodnie z prawdą i rzeczywistym stanem rzeczy, gdyż takiej działalności nie prowadziła (k. 91-95 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 98/00/1071 ze zm.), i art. 10 ust. 4 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 99/04/1001 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda podzielił ustalenia faktyczne i argumentację przedstawioną przez organ I instancji, a nadto stwierdził, że I. K. w okresie od dnia 26.06.1997 r. do dnia 23.10.1997 r. figurowała w ewidencji działalności gospodarczej. Następnie w 7 dni po zlikwidowaniu tejże działalności, dokonała dnia 30.10.1997 r. wpisu do ewidencji działalności gospodarczej pod nr [...], który został wykreślony decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]. Z przedstawionego materiału dowodowego wynika, iż w dniu rejestracji w PUP I. K. nie spełniała warunków do przyznania jej statusu osoby bezrobotnej (k. 1-2 akt administracyjnych). W skardze z dnia 4 czerwca 2007 r. I. K. powtórzyła zarzuty i wnioski zawarte w odwołaniu, odnosząc je do decyzji Wojewody. Wniosła także o przeprowadzenie dowodu z powołanych w odwołaniu dokumentów. Mimo dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej dnia 30.10.1997 r., nigdy nie dokonała czynności niezbędnych do rozpoczęcia działalności gospodarczej, której faktycznie nigdy nie podjęła i nie prowadziła. Nie podjęła także kolejnych kroków niezbędnych do faktycznego rozpoczęcia działalności gospodarczej (k. 2-10 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Skarżącej kosztów procesu według norm przepisanych (k. 11-12 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm. - dalej ppsa) sądowa kontrola decyzji administracyjnej polega wyłącznie na ocenie jej legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej w danym postępowaniu. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Sąd podziela ustalenia organu I i II instancji, czyniąc je integralną częścią ustaleń Sądu. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił nadto, że firma I. K. w bazie Regon figurowała wyłącznie w okresie od 7.06.1997 r. do 27.10.1997 r. pod nr [...]. Regon ten został zlikwidowany 27.10.1997 r. Po tym terminie I. K. nie była zarejestrowana w rejestrze Regon jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą. Skarżąca podlegała ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od 26.06.1997 r. do 30.09.1997 r. W okresie od października 1997 r. do 20 lutego 2007 r. nie dokonała ponownego zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Od dnia 24 października 1997 r. do dnia 22 lutego 2007 r. I. K. figurowała w ewidencji podatników jako osoba nie prowadząca działalności gospodarczej. Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił w oparciu o dokumenty: zaświadczenie z Urzędu Statystycznego z dnia [...] r. nr [...]; odpis wniosku z dnia 16.02.2007 r.; zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...]; odpis wniosku z dnia 16.02.2007 r.; odpis zaświadczenia Naczelnika Pierwszego Urzędu z dnia [...] nr [...] (k. 83, 84, 87, 88, 89 akt administracyjnych, k.7, 8, 9 akt sądowych ). Sąd dał wiarę owym odpisom dokumentów i dokumentom, bowiem nie były one kwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarygodności (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z – odpowiednio- art. 244 i 245, 252, 253 kpc; T. Ereciński w: "Komentarz do kpc" W. Pr. 2006 t. 1 s. 562 uw. 32, 33; postanowienie SN z 27.1.2006 r.- III CK 369/05- OSNC 11/06/187). Błędem naruszenia prawa materialnego obarczone są - zaskarżona decyzja administracyjna i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2007 r.- gdyż organy administracji błędnie zastosowały art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z 1994 r. i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia, nieprawidłowo interpretując ich treść i znaczenie. W niniejszej sprawie istotne było ustalenie, czy faktyczne niewykonywanie działalności gospodarczej, mimo wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, sprzeciwia się uznaniu osoby za bezrobotną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z 1994 r. i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 176/07/1243- dalej ustawa zmieniająca). Art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia został zmieniony ustawą zmieniającą. Zgodnie z brzmieniem obowiązującym od dnia 26 października 2007 r., za bezrobotnego uznaje się osobę, która "nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników". Na podstawie art. 133 § 1 ppsa Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy (J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" W. Pr. 2006 s. 290 uw. 2), stąd przytoczony przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, którą rozstrzygnięto w oparciu o art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy w poprzednim brzmieniu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z 1994 r., jak i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f o promocji zatrudnienia, bezrobotny to osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników oraz spełnia pozostałe warunki określone ustawą. Z brzmienia powołanych przepisów wynika zatem, że ustawodawca wyróżnia "rejestrację", tj. wpis do ewidencji stanowiący wyraz legalizacji działalności gospodarczej i faktyczne "podjęcie działalności". Należy pamiętać, że sam wpis do ewidencji nie daje prawa do prowadzenia faktycznej działalności gospodarczej. Nierzadko podmiot musi uzyskać dodatkowe licencje, czy też zezwolenia. Nie bez znaczenia jest tu także zarejestrowanie się do celów skarbowych, jako płatnika podatku dochodowego, czy płatnika podatku VAT. Pojęcie "podjęcie działalności gospodarczej" wiąże się z faktycznym jej podjęciem, a więc z bezpośrednim przystąpieniem danego podmiotu gospodarczego do obrotu gospodarczego. W takim znaczeniu sformułowania tego używa zarówno ustawa z 1994 r., jak i ustawa o promocji zatrudnienia. O statusie osoby na gruncie powołanych wyżej przepisów decyduje nie zarejestrowanie jako podmiotu gospodarczego, ale faktyczne podjęcie działalności gospodarczej, a więc przystąpienie do obrotu gospodarczego (uchwała 7 Sędziów NSA z 16.12.1996- OPS 5/96- ONSA 2/97/47; wyrok WSA w Poznaniu z: 14.06.2007- IV SA/Po 386/06, 26.10.2006- IV SA/Po 926/05; wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2006- II SA/Wa 1494/06 LEX 295073). Przedstawiona interpretacja prowadzi do wniosku, iż organy obu instancji niesłusznie zadecydowały o pozbawieniu Skarżącej - statusu osoby bezrobotnej, należnego jej zasiłku oraz dodatków szkoleniowych, tylko z tego powodu, że "miała zarejestrowaną działalność gospodarczą". Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z 1994 r. i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia, I. K. mogłaby zostać pozbawiona statusu osoby bezrobotnej w sytuacji, gdyby - po uzyskaniu wpisu do ewidencji - podjęła działalność gospodarczą. Ustalenia stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji Wojewoda oparł jedynie na decyzjach Prezydenta Miasta o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej i o wykreśleniu wpisu. Z naruszeniem obowiązku oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa) pominął przedstawione przez Stronę dokumenty- zaświadczenie Urzędu Statystycznego z dnia [...] r. nr [...], zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...], odpis zaświadczenia Naczelnika Pierwszego Urzędu z dnia [...] nr [...], świadczące o nie rozpoczęciu przez Skarżącą działalności gospodarczej. Wynika z nich, że I. K. w okresie od października 1997 r. do lutego 2007 r. nie była zarejestrowana jako podatnik prowadzący działalność gospodarczą oraz nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia tej działalności. Organy obu instancji nie zweryfikowały oświadczeń Skarżącej o nie prowadzeniu działalności gospodarczej oraz nie uwzględniły przedkładanych przez Nią dokumentów. Tym samym- nie wyjaśniając okoliczności dotyczących podjęcia przez Skarżącą działalności gospodarczej- organy obu instancji naruszyły art. 7, 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa. Owe uchybienia miały istotny wpływ na wynik podjętych decyzji. Naruszenie prawa materialnego przez wadliwą interpretację pojęcia "podjęcie działalności gospodarczej", a także opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, i art. 135 ppsa, uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (pkt 1 sentencji). O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobligowane są ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związanymi oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania ( art. 153 ppsa). /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ M. Dybowski