IV SA/Po 547/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi R.P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: PINB lub organ I instancji) – wskazując jako podstawę prawną art. 125 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24 poz. 151 z późn. zm.) odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia, która została nałożona na zobowiązanego R. P. w wysokości [...]zł na mocy postanowienia z [...] września 2011 r., wydanego przez PINB nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że obowiązek określony w tytule wykonawczym nr [...] wystawionym przez PINB w dniu [...] kwietnia 2011r. polegający na rozbiórce budynku altany z płyty obornickiej oznaczonego nr 1 na załączniku do protokołu z [...] maja 2008 r. o wymiarach w planie [...]x [...]m zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...]położonej w [...], gmina Pobiedziska - nie został wykonany. Powyższa okoliczność została stwierdzona na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...]Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB lub organ II instancji) – wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm. dalej kpa) i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm. dalej upea) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] sierpnia 2010r, decyzją nr [...]PINB dla powiatu poznańskiego nakazał R. P. rozbiórkę altany wykonanej z płyty obornickiej zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w B. oznaczonej nr [...] na załączniku do protokołu z dnia [...] maja 2008r. WWINB decyzją z dnia [...] lutego 201 lr., sygn. [...] utrzymał decyzję PINB dla powiatu poznańskiego w mocy. W związku z niewykonaniem decyzji co do nakazu rozbiórki, organ I instancji w dniu [...] marca 2011 r. wystosował do zobowiązanego upomnienie z zagrożeniem wszczęcia postępowania administracyjnego. Następnie w dniu [...] kwietnia 2011 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]i postanowieniem nałożył na Pana R. P. grzywnę w celu przymuszenia. WWINB postanowieniem z dnia [...] września 2011.r., sygn. [...] uchylił postanowienie PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w całości i przykazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] września 2011.r. PINB dla powiatu poznańskiego ponownie nałożył na R.P. grzywnę w celu przymuszenia. Zobowiązany złożył zażalenie z dnia [...] października 2011 r., z zachowaniem ustawowego terminu, które zawierało zarzut wykonania obowiązku w całości (art. 33 pkt 1 upea). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. organ I instancji uznał zarzut za bezzasadny. WWINB postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. uchylił zaskarżone postanowienie PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] stycznia 2012r. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zarzutów. Postanowienie WWINB z dnia [...] maja 2012r. jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. W tej sytuacji WWINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r., sygn.. [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] września 2011r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (WSA) wyrokiem z dnia 20 września 2012r., sygn. IV SA/Po 813/12 uchylił postanowienie WWINB z dnia [...] czerwca 2012r, sygn. [...] . Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 06 maja 2014r., sygn. II OSK 2883/12 - uchylił wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 września 2012r. i przekazał sprawę WSA w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia. WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 20!4r., sygn. IV SA/Po 645/14 oddalił skargę R. P. na postanowienie WWINB z dnia [...] czerwca 2012r. Pismem z [...] listopada 2014r. R. P. złożył wniosek o umorzenie grzywny w kwocie [...] zł. Pracownicy PINB dla powiatu poznańskiego w dniu [...] grudnia 2014r. dokonali kontroli nieruchomości nr [...]w[...] i drogi przylegającej do działki ustalili, iż obiekt nie został rozebrany. Wobec tego PINB dla powiatu poznańskiego wydał zaskarżone postanowienia. Zażalenie na postanowienie złożył R. P. podaniem z dnia [...] stycznia 2015r. z zachowaniem ustawowego terminu. Pismem z dnia [...] lutego 2015r. WWINB, na podstawie art. 136 Kpa, zlecił organowi I instancji dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez dokonanie kontroli na nieruchomości nr ewid. [...]w [...], z zachowaniem przepisów prawa, celem stwierdzenia wykonania obowiązku rozbiórki altany, porównując ustalenia z ustaleniami kontroli poprzednich. Stosowne materiały wpłynęły do WINB w Poznaniu w dniu [...] marca 2015r. Organ II instancji, po rozpatrzeniu zażalenia w oparciu o akta sprawy, zważył co następuje: Zgodnie z art. 125 upea, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. W niniejszej sprawie postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania przez R. P. obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] jest ostateczne. W ocenie organów nadzoru budowlanego zobowiązany nadal nie wykonał obowiązku ciążącego na nim na podstawie decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2010r. W trakcie kontroli nieruchomości nr [...] w [...] w dniu [...] marca 2015r. pracownicy PINB dla powiatu poznańskiego ustalili, iż przy altanie zlikwidowano drewnianą drewutnię i zdemontowano schody wejściowe. Obecnie wymiary altany wynoszą [...]m x [...]m. Nie ulega jednak wątpliwości, iż obiekt jest tą samą altaną, której dotyczyła egzekwowana decyzja. Potwierdza to porównanie zdjęć obiektu wykonanych w dniu [...] marca 2015r. i w trakcie wcześniejszych kontroli nieruchomości. Altana była przedmiotem kontroli pracowników organu I instancji m.in. w dniu [...] maja 2008r., [...] grudnia 2009r., [...] lipca 2010r., [...] grudnia 2009r., [...] grudnia 2011r. W trakcie tych kontroli wykonano zdjęcia obiektu. Na zdjęciach widoczny jest taki sam układ pokrycia dachowego (z charakterystycznymi białymi i czerwonymi miejscami) i oświetlenia zewnętrznego, a ponadto bloczki betonowe, na których posadowiony jest obiekt. Organ egzekucyjny, którym w przedmiotowej sytuacji jest PINB dla powiatu poznańskiego, ma obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...]. W ramach tego obowiązku organ I instancji postanowieniem z dnia [...] września 201l r. nałożył na R. P. grzywnę w celu przymuszenia. WWINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r. sygn. [...] - utrzyma! w mocy postanowienie PINB z [...] września 2011 r. WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 20I4r., sygn. IV SA/Po 645/14 oddalił skargę R. P. na postanowienie WWINB z dnia [...] czerwca 2012r. R. P. w zażaleniu na postanowienie PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] września 2011r. wskazywał, iż altana której dotyczy obowiązek rozbiórki została rozebrana we wrześniu 2008r. a na jej miejsce w 2009r. wybudowano obecnie stojący barakowóz. WWINB nie podzielił tego zdania i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r., sygn. [...] utrzymał w mocy postanowienie o grzywnie w celu przymuszenia. Stanowiska organów nie zakwestionował, ani WSA w Poznaniu, ani NSA (sygn. spraw II OSK 2883/12 i IV SA/Po 645/14). Organy nadzoru budowlanego uznały, iż obowiązek rozbiórki wynikający z decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2010r. nie został wykonany. Ewentualne zmiany wielkości obiektu nie mają wpływu na rozstrzygniecie, bowiem decyzja PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2010r. nakładała na R. P. obowiązek wykonania rozbiórki obiektu w całości. Pomimo więc zmian wielkości obiektu, należy egzekwować nakaz rozbiórki. Zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Skoro w sprawie ustalono, iż egzekwowany obowiązek nie został wykonany to grzywna w celu przymuszenia nie może być umorzona. WWINB, kierując się zasadą szybkości postępowania (art. 12 kpa) zlecił, na podstawie art. 136 kpa, organowi I instancji dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez dokonanie kontroli na nieruchomości nr ewid. [...] w B., celem stwierdzenia wykonania obowiązku rozbiórki altany, porównując ustalenia z ustaleniami kontroli poprzednich. Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych "Organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie pierwszej instancji można podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i art. 136 k.p.a.) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2013r" sygn. VII SA/Wa 1819/12, Lex nr 1324125). Dodatkowe postępowanie dowodowe uzupełniające pozwoliło usunąć wady postępowania przez organem I instancji i wydać rozstrzygniecie w postępowaniu odwoławczym. . W niniejszej sprawie WWINB pismem z dnia [...] kwietnia 2015r. zawiadomił R. P. o prawie do zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami i materiałami przed wydaniem rozstrzygnięcia oraz prawie wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. We wskazanym czasie R. P. nie skorzystał z prawa do zapoznania się z aktami sprawy. W skardze na postanowienie WWINB z dnia [...] maja 2015r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. P. (dalej skarżący) wniósł o uchylenie postanowień obu instancji i uznanie ich za bezprzedmiotowe lub unieważnienie tych orzeczeń zarzucając organom działanie naruszające podstawową zasadę kpa - działanie na podstawie przepisów prawa. Podniósł, że przedmiotowa altana nie istnieje, gdyż została rozebrana w 2008r. i na jej miejsce powstał barak socjalny jako zaplecze budowy domu jednorodzinnego. Zarzucił też, że organy nie dały mu możliwości wypowiedzenia się co do ustalonego stanu faktycznego, oraz, że zawiadomienie o kontroli w dniu [...].12.2014r. otrzymał w dniu [...].12.2014r. i nie otrzymał protokołu z kontroli w dniu [...].03.2015r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, zgodnie ze wskazanymi normami, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, jak również poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego nie naruszają obowiązującego prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Poza sporem pozostaje fakt, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, nakazał R.P. rozbiórkę samowolnie wybudowanej altany na posesji zlokalizowanej w [...], na działce nr [...]. Bezsporny pozostaje także fakt, iż wobec niewykonania nałożonego wymienioną decyzją obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2011r. zdecydował o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...] zł. WWINB w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie. WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014r., w sprawie IV SA/Po 645/14 oddalił skargę R. P. na to postanowienie. Wyrok ten jest prawomocny. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 125 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Wskazując , że altana została rozebrana, pismem z dnia [...] listopada 2014r.R. P. wniósł o umorzenie grzywny. Jednak przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2014r. jak i późniejsza zlecona już przez organ II instancji kontrola w dniu [...] marca 2015 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego i oględziny nieruchomości należącej do skarżącego potwierdziły jedynie zlikwidowanie drewnianej drewutni przy altanie i zdemontowanie schodów wejściowych z przedmiotowej altany - przez co zmniejszyły się jej rozmiary. Pozostała cześć dotychczasowej altany pozostała w stanie niezmienionym. Jak stwierdził organ w protokole sporządzonym tej kontroli, co potwierdziły też zdjęcia - widoczny jest ten sam układ pokrycia dachowego z charakterystycznymi białymi i czerwonymi miejscami i oświetlenie zewnętrzne, a nadto bloczki betonowe, na których posadowiony jest obiekt - identyczne cechy jak podczas poprzednich kontroli. Przyznaje to zresztą sam skarżący twierdząc w skardze, że barakowóz socjalny, który postawił po rzekomym rozebraniu altany - postawił w tym samym miejscu i wykorzystując materiały pozostałe altany. Trzeba podkreślić, iż prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "rozbiórka". Odnosząc się jednak do potocznego znaczenia tego słowa, a także mając na uwadze treść art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, celem rozbiórki jest likwidacja skutków procesu budowy (czyli obiektu wykonanego w określonym miejscu). Za rozbiórkę wybudowanego w danym miejscu obiektu należy uznać usunięcie tego obiektu z miejsca, w którym został on wybudowany (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1764/07). W rozpatrywanej sprawie rozbiórką będzie zatem całkowite usuniecie wybudowanej niezgodnie z przepisami prawa we wskazanym miejscu altany. W niniejszej sprawie przeprowadzona kontrola potwierdziła, że obiekt nie został rozebrany w całości. Potwierdzono jedynie jej częściowe rozebranie, a pozostałej części obiekt jest identyczny jak wykazany w poprzednich oględzinach popartych zdjęciami.. Wprawdzie skarżący kwestionując te ustalenia podniósł, iż obecnie jest to barakowóz, ale w myśl przywołanego już powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – "w żadnym razie nie można przyjąć, że za rozbiórkę można uznać przekształcenie obiektu w inny obiekt". Dalej w tym wyroku Sąd stwierdza, że "dochodzi wówczas wprawdzie do zmiany pierwotnych cech użytkowych obiektu, lecz zmiana taka nie tylko nie ma cech restytucyjnych, przywracających porządek prawny do poprzedniego stanu rzeczy, lecz w istocie jest kolejnym aktem samowoli budowlanej polegającej na przekształceniu materialnych skutków samowoli budowlanej w inny, dogodny dla sprawcy samowoli sposób, czego nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności". Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego. nakazano rozbiórkę altany, czego skarżący nie wykonał, brak było podstaw do uznania wykonania obowiązku i w konsekwencji do umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia. . Podzielić trzeba też stanowisko organu, iż na etapie postępowania egzekucyjnego organy nie mogą badać zasadności i legalności decyzji podlegającej wykonaniu. Nie może mieć także znaczenia fakt, iż w obecnym stanie prawnym budowa takiej wiaty nie wymaga zgłoszenia czy pozwolenia na budowę. Niniejsze postępowanie dotyczy bowiem wykonania wskazanej powyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r. Nieuzasadnione są też zarzuty co do uniemożliwienia skarżącemu zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami dowodowymi i niemożność uczestnictwa w oględzinach nieruchomości. Skarżący otrzymał pismo o możliwości zapoznania się z dowodami i materiałami zgromadzonymi w sprawie oraz prawie wypowiedzenia się wystosowane w trybie art. 10 § 1 kpa w dniu [...] maja 2015r., a w dniu [...] lutego 2015r. otrzymał pismo o zleceniu przez organ II instancji Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez dokonanie kontroli i utrwalenie jej wyników poprzez wykonanie zdjęć i sporządzenie protokołu (zwrotne poświadczenia dowodów doręczenia pism w aktach administracyjnych). Z tych względów Sąd, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.