IV SA/Po 553/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Kańduła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. O. kwotę [...]zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. A. O. (zwana dalej "Skarżącą") zwróciła się do Burmistrza Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w miejscowości [...]. Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. Skarżąca zmodyfikowała swoje żądanie o ustalenie warunków zabudowy dla czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Burmistrz pozostawił wniosek bez rozpoznania w związku z nieuzupełnieniem o warunki techniczne od gestorów sieci potwierdzających istnienie lub projektowanie uzbrojeniu terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Skarżąca uzupełniła brakujące dokumenty po upływie czasu z uwagi na trudności w otrzymaniu odpowiedzi od gestorów sieci w terminie 7-dniowym, który wyznaczył Burmistrz. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Burmistrz odmówił Skarżącej wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji terenu, który zakwalifikowano jako zabudowany budynkami powstałymi w ramach zabudowy zagrodowej. W związku z niespełnieniem warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.z.p.") nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Ł. C. – osoba wskazana jako pełnomocnik, który występował wraz ze Skarżącą od momentu wszczęcia postępowania, korzystając z przysługującemu stronie prawu do udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, złożył wyjaśnienia, w których zakwestionował metodykę przeprowadzenia analizy funkcji. W terminowo wniesionym odwołaniu, Ł. C. podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, a w szczególności art. 8 § 1, art. 9, art. 10 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") oraz wniósł o ustalenie przez organ odwoławczy warunków zabudowy dla działki nr [...] obręb [...] dla wnioskowanej inwestycji. Wyrażono liczne wątpliwości w zakresie rzetelności prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Główny zarzut dotyczy błędnie przeprowadzonej analizy funkcji terenu. Ł. C. uznał, że organ I instancji tendencyjnie wyznaczył obszar analizowany, nie wykonano wizji lokalnej oraz dokumentacji fotograficznej. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza w całości. Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę funkcji terenu. Z uznaniem Kolegium spotkał się wniosek, że na analizowanym obszarze nie ma zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a organ administracji publicznej nie ma obowiązku poszerzania obszaru analizowanego celem niejako poszukiwania obszaru zbliżonego do zamierzenia inwestycyjnego. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze, zaskarżono w całości decyzję organu II instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzję Burmistrza, przeprowadzenie w postępowaniu jawnym z udziałem Skarżącej przed tut. Sądem, zwolnienie z kosztów postępowania oraz zasądzenie do Kolegium kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia: 1) art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich niezbędnych wyjaśnień stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy; 2) art. 77 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; 3) art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 4) art. 123 k.p.a. przez brak wydania w toku postępowania wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego; 5) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania warunków zabudowy. Skarżąca oparła swoją argumentację głównie na zarzucie popełnionych błędów w zakresie sporządzenia analizy funkcji obszaru. Zdaniem Skarżącej, przepisy zezwalają na wyznaczenie obszaru analizy, który obejmuje zabudowę zbliżoną do wnioskowanej. Skarżąca wskazała, że w odległości 456 m od działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, znajduje się zabudowa mieszkaniowa, a w odległości od 450 do 900 m znajduje się osiedle domów jednorodzinnych. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko oraz wniosło o oddalenie skargi w całości. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt IV SPP/Po 79/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił przyznania Skarżącej prawa pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. decyzje administracyjne, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn niż zarzuty podniesione w jej treści, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Sąd uchylił decyzję Kolegium w całości według następującej argumentacji. Zgodnie z art. 32 k.p.a.: "Strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania." Udzielenie pełnomocnictwa z kolei następuje w formie wskazanej w art. 33 § 2 k.p.a.: "Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu." Analizując akta administracyjne, należy zwrócić uwagę na rolę osoby występującej razem ze Skarżącą – Ł. C.. We wniosku wszczynającym postępowanie przed Burmistrzem, wskazano z imienia i nazwiska Skarżącą oraz jako pełnomocnika – Ł. C.. Należy zwrócić uwagę jednak, że w toku postępowania administracyjnego nie odnotowano faktu udzielania pełnomocnictwa przez Skarżącą, a zatem zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, iż Ł. C. nie miał prawa występować w imieniu i na rzecz Skarżącej. "Kategoryczne brzmienie przepisu art. 33 § 3 zd. pierwsze k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, iż pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, jest zobligowany do przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Oznacza to, iż udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1180/17, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Z kolei, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: "Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 658/15, por. także wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 219/19, CBOSA). Wskazane wyroki reprezentują jednolite orzecznictwo w zakresie konsekwencji ustanowienia pełnomocnika. Tylko akt udzielenia pełnomocnictwa, który znajduje swoje odzwierciedlenie w postaci dokumentu zawartego w aktach sprawy administracyjnej stanowi niejako wstąpienie w miejsce strony postępowania pełnomocnika, który reprezentuje swojego mocodawcę. "Z momentem ustanowienia pełnomocnika staje się on podmiotem wszystkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie pełnomocnictwa (oczywiście poza tymi, których charakter powoduje konieczność osobistego udziału strony). Należy jednak wyraźnie podkreślić, że skutki działań i zaniechań pełnomocnika obciążają reprezentowaną stronę" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 788/17, CBOSA). Osoba wskazana jako pełnomocnik Skarżącej wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Należy jednak zwrócić uwagę, że skoro w aktach administracyjnych brakuje pełnomocnictwa do występowania w imieniu Skarżącej, zasadna może być konstatacja, że Ł. C. nie był należycie umocowany do swojej roli, a tym samym wniesione odwołanie nie mogło wywołać określonych prawem skutków. Brak pełnomocnictwa może wskazywać, że odwołanie nie zostało skutecznie wniesione, a więc decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem prawa. Również wymaga podkreślenia, że decyzja Kolegium nie została prawidłowo doręczona Skarżącej. "Reprezentowanie strony w toku postępowania przed organami obu instancji przez osobę, która nie przedłożyła stosownego pełnomocnictwa, stanowi poważne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powoduje konieczność usunięcia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z porządku prawnego" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 951/18, CBOSA). Choć powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie dotyczy skutków prawnych braku umocowania do występowania w postępowaniu w I oraz II instancji, zasadny jest wniosek, który na gruncie niniejszej sprawy prowadzi do przekonania o konieczności uchylenia decyzji organu II instancji. Omawiane skutki nie dotyczą natomiast decyzji Burmistrza, ponieważ Skarżąca czynnie brała udział w postępowaniu poprzez złożenie wniosku inicjującego je, czy też przez osobiste doręczenie jej decyzji. Brak pełnomocnictwa nie może wywoływać negatywnych dla Skarżącej skutków w zakresie postępowania przed organem I instancji. W toku postępowania sądowego, Kolegium nadesłało pełnomocnictwo jakie udzieliła Skarżąca Ł. C. w dniu [...] września 2019 r. (karta 50 akt sądowych). Data wystawienia pełnomocnictwa wskazuje, iż zostało ono udzielone po dacie wniesienia skargi do tut. Sądu – [...] czerwca 2019 r. Oznacza to, że pełnomocnictwo nie konwaliduje czynności w postaci wniesienia odwołania. Na szczególną uwagę zasługuje jednak załącznik do pełnomocnictwa. Załącznik stanowi dowód uiszczenia opłaty w wysokości [...] zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w zakresie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Datą dokonanej operacji jest dzień [...] lipca 2018 r., a więc poprzedzający złożenie wniosku. Powyższa okoliczność sugeruje, że pełnomocnictwo mogło zostać udzielone, jednakże w aktach administracyjnych brakuje odzwierciedlenia umocowania Ł. C. do reprezentowania Skarżącej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w treści skargi, Sąd stwierdza, że ich rozpoznanie jest przedwczesne z uwagi na uchybienia procesowe, które obligatoryjnie podlegają ponownemu rozpatrzeniu. Z tego względu, Sąd powstrzymuje się od rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze. Na marginesie Sąd sygnalizuje jedynie, że zachodzą rozbieżność pomiędzy treścią decyzji Burmistrza oraz ustaleniami poczynionymi w analizie funkcji terenu. Organ I instancji przyjął w uzasadnieniu decyzji: "Trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi ok. 234 m. W takiej sytuacji – stosownie do wymogów zawartych w § 3 ust. 2 cytowanego Rozporządzenia – granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż 234 m wokół działki, na której projektowana jest wnioskowana inwestycja. Z uwagi na powyższe – biorąc pod uwagę istniejące zainwestowanie – granica obszaru analizowanego została wyznaczona w odległości nieco powyżej 372 m wokół terenu inwestycji ww. działek." W treści analizy funkcji, w którym zawarto tożsamy cytat, wskazuje się, że analizę przeprowadzono na obszarze w odległości nieco powyżej 234 m. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono tej rozbieżności zasięgu obszaru analizowanego. Rozbieżności pomiędzy decyzją, a analizą funkcji podają w wątpliwość ustalenia organu I instancji, szczególnie, że projekt decyzji oraz analizę sporządza osoba, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. "Sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 542/19, CBOSA). Sąd zwraca także uwagę organu II instancji na fakt, że w załączniku graficznym decyzji Starosty wskazano jako front działki jej część, która nie pokrywa się z faktycznym bokiem przylegającym do drogi publicznej. Organ I instancji nie wyjaśnił okoliczności przyjęcia tej części działki nr [...] jako frontu działki. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Kolegium nie odpowiada prawu, gdyż naruszono przepisy postepowania w sposób, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W związku z tym, Sąd uchylił decyzję organu II instancji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zmianami). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości [...] zł co stanowi wartość wpisu stałego (pkt 2. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ II instancji ustali czy zostało udzielone pełnomocnictwo, choć okoliczność ta nie została odnotowana w aktach sprawy. Ponadto, organ II instancji rozważy zasygnalizowane przez Sąd okoliczności związane z wyznaczeniem obszaru analizy terenu.