IV SA/Po 56/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant St. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi S. Z. na postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Starosta Z. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę fundamentu i masztu elektrowni wiatrowej o mocy elektrycznej do 2 MW, przewidzianych do realizacji na działkach nr ew. [...] i nr ew. [...], położonych w obrębie ewidencyjnym N.W. [...], w jednostce ewidencyjnej gmina Z. [...]. Odwołania od ww. decyzji złożyli M.S. i J.S. oraz Stowarzyszenie [...]. Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 23 - dalej k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołań. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze. zm. – dalej p.b.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stowarzyszenie [...] nie było stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem w dniu [...] sierpnia 2016 r. przez Starostę Z. decyzji nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę fundamentu i masztu elektrowni wiatrowej o mocy elektrycznej do 2 MW, przewidzianych do realizacji na działkach nr ew. [...] i nr ew. [...], położonych w obrębie ewidencyjnym N.W. [...], w jednostce ewidencyjnej gmina Z. [...]. Nie występowało także w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. Dalej wskazano, że stosownie do treści art. 31 § 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Natomiast stosownie do treści art. 28 ust. 3 p.b. przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 p.b. stanowiący, że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016r. poz. 363 ze. zm. - dalej u.i.o.ś.). Warunkiem przesądzającym o prawie organizacji ekologicznej do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony było zatem ustalenie, czy jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest bowiem tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c u.i.o.ś., możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. Prowadzone przez Starostę Z. postępowanie nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. W związku z tym wskazany przepis w rozpatrywanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, iż Stowarzyszenie [...] nie posiadało legitymacji do złożenia odwołania. Rozpoznając środek zaskarżenia wniesiony przez M.S. i J.S. wyjaśniono, iż odwołanie jest podaniem kierowanym do organu administracji publicznej (art. 63 § 1 k.p.a.). W myśl art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zgodnie z § 3 ww. artykułu, podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Brak podpisu jest brakiem formalnym podania. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że odwołanie M.S. i J.S. nie zostało podpisane przez ww. osoby. Powyższego braku formalnego nie uzupełniono pomimo stosowanego wezwania. Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że zasadnym jest stwierdzenie na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalności tego odwołania. Stowarzyszenie [...] kwestionując powyższe postanowienie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się uchylenia postanowienia Wojewody W. oraz decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę fundamentu i masztu elektrowni wiatrowej. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty dotyczące wydanej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę i zarzucono jej naruszenie przepisów u.i.o.ś. w tym art. 79 ust. 1 tej ustawy. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 3 pkt 1, 33 ust. 1 p.b. poprzez wydanie pozwolenia na budowę dla zespołu obiektów, które nie zapewniają możliwości ich użytkowania zgodnie z ich przeznaczeniem ze względu na brak możliwości planowanej inwestycji do sieci. Zdaniem skarżącego decyzja organu I instancji jest niezgodna z art. 28 ust. 2, 34 ust. 3 pkt 5, art. 3 pkt 20 art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 672 ze zm.) i z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 112) poprzez brak wskazania przesłanek, którymi kierował się organ I instancji przyjmując, że inwestycja nie będzie powodowała przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jakichkolwiek obliczeń w tym zakresie. Nadto zadaniem skarżącego naruszono art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie materiału dowodowego w sprawie, braku wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego, co powodowało uznanie, że przedsięwzięcie może być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem oraz ustalenie obszaru oddziaływania obiektu na nieweryfikowalnych, tylko znanych inwestorowi przesłankach. Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm. – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Stosownie do treści art. 134 § 1 .P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Użyte w cytowanym powyżej przepisie określenie "w granicach danej sprawy", jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1082/09, oznacza, że "sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, w której wydano zaskarżony akt prawny. Również dokonywanie przez sąd administracyjny nowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, których nie dokonały wcześniej organy administracyjne i w dalszej kolejności ocena tych materiałów prowadzi wprost do naruszenia zasady związania sądu granicami sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy sąd rozpoznając skargę uwzględnia nowy materiał dowodowy, pochodzący spoza akt administracyjnych danej sprawy." W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych lub procesowych. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest tylko postanowienie Wojewody W. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania Stowarzyszenia [...] w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż poza zakresem kontroli w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej pozostaje decyzja Starosty Z. z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] znak [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę fundamentu i masztu elektrowni wiatrowej o mocy elektrycznej do 2 MW, przewidzianych do realizacji na działkach nr ew. [...] i nr ew. [...], położonych w obrębie ewidencyjnym NW. [...], w jednostce ewidencyjnej gmina Z. [...]. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia Wojewody W. stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się bowiem od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego, organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego (por. wyr. NSA z dnia 16 listopada 2000r., sygn. akt V SA 235/00, niepubl.). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Brak legitymacji do wniesienia odwołania obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2016 r. str. 601). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżące Stowarzyszenie nie uczestniczyło jako strona, ani też jako podmiot na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Z. z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] znak [...]. Jak wynika bowiem z akt sprawy Starosta Z. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] odmówił skarżącemu stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę fundamentu i masztu elektrowni wiatrowej o mocy elektrycznej do 2 MW, przewidzianych do realizacji na działkach nr ew. [...] i nr ew. [...], położonych w obrębie ewidencyjnym N.W. [...], w jednostce ewidencyjnej gmina Z. [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie zostało oddalone postanowieniem Wojewody W. z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] (skarga na w/w postanowienie Wojewody została oddalona przez tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 9 marca 2017r. sygn. akt IV SA/Po 5/17). Uwzględniając powyższe przypomnieć należy, iż postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Zasada ta jasno wynika z art. 127 § 1 k.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze może zostać uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania. Przy analizie przedmiotowej kwestii incydentalnej dotyczącej dopuszczalności złożenia odwołania przez skarżące Stowarzyszenie, istotne znaczenie ma art. 28 p.b., którego ust. 2 stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wyjątek od powyższej zasady został określony w art. 28 ust. 4 p.b., zgodnie z którym organizacja społeczna może być dopuszczona do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli wymagany jest udział społeczeństwa w postępowaniu zgodnie z u.i.o.ś. Jak słusznie stwierdził zatem Wojewoda W. warunkiem przesądzającym o prawie organizacji ekologicznej do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony było ustalenie, czy jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 2580/11 (dostępnym na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił, iż "postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego ". Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c u.i.o.ś., możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. W świetle obowiązujących przepisów ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się tylko: 1. jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś.), 2. na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji (art. 88 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.), 3. jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś.), 4. w sytuacji braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś.). Jak wynika z akt sprawy w decyzji z dnia [...] grudnia 2013r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, uzyskanej przez [...] Sp. z o.o. dla potrzeb realizacji rozpatrywanej inwestycji, Wójt Gminy Z. nie nałożył obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W sprawie nie występują również przypadki wskazane w art. 88 ust. 1 pkt 1 - 3 u.i.o.ś. Oznacza to, iż brak w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. umożliwiającego organizacji ekologicznej wniesienie odwołania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zasadnym było przyjęcie przez Wojewodę Wielkopolskiego, że Stowarzyszenie [...] nie posiadało legitymacji do złożenia odwołania. Zasadnym było zatem stwierdzenie niedopuszczalności jego odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.